為進(jìn)一步貫徹落實(shí)中央司法體制機(jī)制改革精神,目前全國(guó)各地各級(jí)檢察機(jī)關(guān)正在全面推行(檢察官33%、司法輔助人員52%、司法行政人員15%的)員額制改革,尤其入額檢察官控制在33%的比例,其目的是突出檢察官辦案主體地位,進(jìn)一步優(yōu)化辦案責(zé)任制,核心是放權(quán)和分權(quán),保證辦案質(zhì)量和效率。這不僅是深化檢察人事制度改革、加強(qiáng)檢察隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化、精英化和執(zhí)法辦案責(zé)任主體的迫切需要,而且這也對(duì)提高檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法能力和法律監(jiān)督水平,切實(shí)維護(hù)人民群眾合法權(quán)益和司法權(quán)威的有力保障。為了防治在新機(jī)制體制下的檢察權(quán)濫用,隨著進(jìn)一步的實(shí)施,現(xiàn)在當(dāng)務(wù)之急是需要完善監(jiān)督制約機(jī)制,以此增強(qiáng)檢察權(quán)運(yùn)行的公開(kāi)透明和促進(jìn)檢察權(quán)規(guī)范運(yùn)行。本文將從以下方面對(duì)檢察官監(jiān)督機(jī)制之構(gòu)建作一探討。
一、客觀(guān)評(píng)價(jià)傳統(tǒng)辦案模式存在的不足,是監(jiān)督司法辦案責(zé)任實(shí)行的前提
檢察機(jī)關(guān)過(guò)去辦案普遍存在三級(jí)審批制的管理模式。即啟動(dòng)程序后,由承辦人審查、部門(mén)負(fù)責(zé)人審核、分管檢察長(zhǎng)審批或檢委會(huì)決定的層層把關(guān)辦案機(jī)制?；旧厦恳粋€(gè)辦案,都要由承辦人提出意見(jiàn),部門(mén)負(fù)責(zé)人審批,分管檢察長(zhǎng)、檢察長(zhǎng)審批或檢委會(huì)討論決定。這種辦案機(jī)制雖然在過(guò)去對(duì)保證案件質(zhì)量,防止案件承辦人權(quán)力濫用發(fā)揮著重要保障作用。但現(xiàn)實(shí)行入額檢察官辦案責(zé)任后,隨著改革不斷深化,面對(duì)新訴求、新期待,這種行政化管理模式已不適應(yīng)司法體制機(jī)制改革和司法實(shí)踐需求,嚴(yán)重制約訴訟效益提升和執(zhí)法辦案責(zé)任的落實(shí)。當(dāng)前存在的主要問(wèn)題是:
1、縱向的上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部各部門(mén)之間相互監(jiān)督不力
上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)在實(shí)際運(yùn)行中監(jiān)督不力,主要體現(xiàn)在上級(jí)檢察機(jī)關(guān)層級(jí)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系一般是以條線(xiàn)縱向分塊對(duì)下級(jí)業(yè)務(wù)部門(mén)進(jìn)行制約,容易導(dǎo)致一些涉及綜合性業(yè)務(wù)開(kāi)展缺乏監(jiān)督;辦案監(jiān)督也僅限于每年一至二次執(zhí)法檢查時(shí)抽查部分案件,對(duì)于抽查不到或下級(jí)檢察院不請(qǐng)示的案件無(wú)從監(jiān)督,導(dǎo)致監(jiān)督流于形式。
2、橫向的部門(mén)與部門(mén)之間相互監(jiān)督制約機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)不暢
內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)構(gòu)主體,存在辦案部門(mén)之間監(jiān)督制約、檢委會(huì)在議案時(shí)對(duì)重大疑難案件事實(shí)定性、適用法律方面的監(jiān)督、檢察長(zhǎng)通過(guò)行使審批權(quán)進(jìn)行監(jiān)督制約、紀(jì)檢部門(mén)廉情控防機(jī)制,以及綜合管理部門(mén)督察、督導(dǎo)、督辦等。由于上述部門(mén)監(jiān)督的行政化、以及同一部門(mén)之間工作合作關(guān)系人情化、部門(mén)負(fù)責(zé)人管理職能、監(jiān)督責(zé)任和辦案責(zé)任主體同一化,難以保證監(jiān)督制約的有效性和案件處理的公正性。
3、內(nèi)部監(jiān)督管控制約機(jī)制在手段方式上過(guò)于行政化
三級(jí)審批制導(dǎo)致在實(shí)踐中,不僅因?yàn)閷徟h(huán)節(jié)多、程序繁瑣,造成不必要的司法資源浪費(fèi)。而且上下級(jí)之間監(jiān)督關(guān)系過(guò)度強(qiáng)化和績(jī)效考核指標(biāo)化,變相將案件部分實(shí)體處理權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)槌绦驅(qū)徟鷻?quán)。
4、外部監(jiān)督的制約機(jī)制缺乏相應(yīng)的有效性
外部監(jiān)督多為事后監(jiān)督,往往事情結(jié)果已經(jīng)出現(xiàn)才啟動(dòng)監(jiān)督機(jī)制,滯后的負(fù)面效果明顯。另外,專(zhuān)業(yè)性不強(qiáng),過(guò)于注重個(gè)案監(jiān)督,對(duì)類(lèi)案監(jiān)督無(wú)力,導(dǎo)致外部監(jiān)督效率不高,難以在事前和事中對(duì)檢察權(quán)運(yùn)行進(jìn)行有效監(jiān)督。還有的檢察院基于上級(jí)院考核等利益驅(qū)動(dòng),也影響外部監(jiān)督的有效性。
以上四種對(duì)檢察權(quán)運(yùn)行監(jiān)督制約所表現(xiàn)出的不足,要求我們強(qiáng)化對(duì)檢察官監(jiān)督制約,合理解決檢察權(quán)獨(dú)立性與受制矛盾、放權(quán)與限權(quán)的矛盾,建立科學(xué)的監(jiān)督制約機(jī)制。
二、明晰優(yōu)化檢察官責(zé)權(quán)利的準(zhǔn)確定位,是監(jiān)督司法辦案責(zé)任實(shí)行的基礎(chǔ)
為切實(shí)落實(shí)檢察工作一體化要求,堅(jiān)持上級(jí)人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)人民檢察院工作、檢察長(zhǎng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)檢察院工作的領(lǐng)導(dǎo)體制,在堅(jiān)持案件審批制度的基礎(chǔ)上,整合部門(mén),減少中間層級(jí),精簡(jiǎn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人,推行大部制,有序?qū)嵭杏筛睓z察長(zhǎng)兼任部長(zhǎng)的“扁平化”改革,簡(jiǎn)化辦案流程,提高辦案工作流轉(zhuǎn)速度和運(yùn)行效率,規(guī)范和優(yōu)化辦案審判、指揮、指令,形成以入額檢察官為主體的司法辦案模式,推動(dòng)司法辦案方式轉(zhuǎn)型發(fā)展。
1、明確入額檢察官責(zé)任類(lèi)型分類(lèi)
檢察官包括檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、檢委會(huì)委員、負(fù)責(zé)辦案組的檢察官。具體而言,省級(jí)以下的人民檢察院入額檢察官分為四種類(lèi)型:一是未擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的檢察官,工作職責(zé)主要是以司法辦案為主,以及從事的部分非司法辦案任務(wù);二是省市兩級(jí)院的業(yè)務(wù)部門(mén)主要負(fù)責(zé)人,除承擔(dān)司法辦案任務(wù)外,還需履行組織開(kāi)展本部門(mén)業(yè)務(wù)工作的領(lǐng)導(dǎo)崗位職責(zé);三是檢委會(huì)專(zhuān)職委員,除承擔(dān)司法辦案任務(wù)外,還需履行檢察委員會(huì)專(zhuān)職委員的崗位職責(zé);四是副檢察長(zhǎng)和其他分管業(yè)務(wù)工作的院領(lǐng)導(dǎo),除承擔(dān)司法辦案任務(wù)外,還需承擔(dān)審批案件和組織開(kāi)展分管部門(mén)業(yè)務(wù)工作等職責(zé)。
2、量化內(nèi)部基本辦案組織形式
建立突出檢察官主體地位的司法責(zé)任制。檢察機(jī)關(guān)辦理案件設(shè)立辦案組,以檢察官為主導(dǎo)組成辦案組織,辦案組實(shí)行人員組合,由檢察官、檢察輔助人員組成。
可以根據(jù)工作的實(shí)際需要,以基本辦案組織為基礎(chǔ),分別采用不同的辦案組織形式。實(shí)行獨(dú)任檢察官或檢察官辦案組的辦案組織形式,根據(jù)履行職能需要、案件類(lèi)型及復(fù)雜難易程度,實(shí)行適應(yīng)各種辦案需要的基本辦案組織及組合辦案、協(xié)同辦案和專(zhuān)案工作機(jī)制。健全基本辦案組織,建立一名檢察官配合必要的檢察輔助人員的辦案組,采取以下三種形式:一是固定辦案組,由一名檢察官和若干檢察官助理、書(shū)記員組成,檢察官主辦案件,對(duì)辦案工作負(fù)主要責(zé)任;二是臨時(shí)辦案組,在同一業(yè)務(wù)部門(mén)內(nèi),辦案組成員不固定,根據(jù)辦案實(shí)際需要,臨時(shí)性指定若干檢察官助理、書(shū)記員與一名檢察官組成辦案組;三是臨時(shí)指派辦案,人數(shù)較少的基層檢察院,可以將檢察官助理和書(shū)記員歸口案件管理部集中統(tǒng)一管理,根據(jù)辦案需要臨時(shí)指派其協(xié)助檢察官工作。在此基礎(chǔ)上,可以實(shí)行組合辦案或協(xié)同辦案,由兩個(gè)以上基本辦案組織(檢察官辦案組)組成,可以由檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)直接負(fù)責(zé),指揮各檢察官辦案組共同辦案;也可以由檢察長(zhǎng)指定一名檢察官主辦案件,其他檢察官參與協(xié)辦。對(duì)于特別重大、復(fù)雜的案件,可以組建專(zhuān)案組辦理。
3、突出檢察官主體職責(zé)地位
檢察官經(jīng)檢察長(zhǎng)授權(quán),依法履行辦案職責(zé),對(duì)授權(quán)范圍內(nèi)事項(xiàng)有權(quán)作出決定,并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。
檢察官負(fù)責(zé)組織、指揮辦案組工作,帶領(lǐng)和指導(dǎo)檢察官助理等輔助人員履行職責(zé),在辦理案件過(guò)程中應(yīng)當(dāng)發(fā)揚(yáng)民主,充分聽(tīng)取辦案組成員的意見(jiàn)和建議,辦案組成員應(yīng)當(dāng)服從檢察官的指揮,辦案組成員不服從檢察官的工作安排,或者由于嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任致使工作出現(xiàn)重大失誤的,檢察官有權(quán)向檢察長(zhǎng)或者部門(mén)負(fù)責(zé)人申請(qǐng)更換。
辦案組成員對(duì)于檢察官在辦案中的濫用職權(quán)、徇私舞弊、刑訊逼供、泄露檢察工作秘密等行為,應(yīng)當(dāng)及時(shí)向檢察長(zhǎng)、紀(jì)檢監(jiān)督部門(mén)或者部門(mén)負(fù)責(zé)人報(bào)告。
檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)在辦案中依法行使指揮、審核和決定權(quán);對(duì)于重大復(fù)雜疑難案件和有重大社會(huì)影響的案件,直接承擔(dān)偵查、訊問(wèn)、出庭等具體辦案活動(dòng),并且辦案要達(dá)到一定數(shù)量。
檢察官助理(一般應(yīng)當(dāng)具有法律職業(yè)資格)根據(jù)檢察官指派,依法參與辦理案件,協(xié)助檢察官開(kāi)展訊問(wèn)、詢(xún)問(wèn)、出庭、調(diào)取證據(jù)、提出處理意見(jiàn)和建議、草擬案件審查報(bào)告、有關(guān)法律文書(shū)以及檢察官交辦的其他法律事務(wù)工作,但沒(méi)有案件決定權(quán)。
書(shū)記員承擔(dān)案件的記錄工作,負(fù)責(zé)案件的收轉(zhuǎn)登記、歸檔和法律文書(shū)的收發(fā)傳遞、各類(lèi)工作材料的管理以及檢察官交辦事項(xiàng)等工作。
檢察官根據(jù)辦案工作需要,經(jīng)分管檢察長(zhǎng)批準(zhǔn),可申請(qǐng)司法警察和司法技術(shù)人員參與執(zhí)行辦案相關(guān)任務(wù)。
檢察長(zhǎng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本院司法辦案工作。檢察長(zhǎng)、檢委會(huì)可以隨時(shí)監(jiān)督、檢查檢察官辦案組工作,有權(quán)變更、撤銷(xiāo)檢察官的決定;檢察長(zhǎng)、檢委會(huì)變更、撤銷(xiāo)檢察官?zèng)Q定的,應(yīng)當(dāng)記錄在案。檢察長(zhǎng)和檢委會(huì)的決定,檢察官應(yīng)當(dāng)執(zhí)行。
4、健全司法辦案責(zé)任體系
明確檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)、檢察官具體職責(zé)范圍,促進(jìn)積極履職。
檢察官在其職權(quán)范圍內(nèi)所指出的決定,對(duì)其決定承擔(dān)責(zé)任。檢察長(zhǎng)或者檢委會(huì)改變或者部分改變檢察官?zèng)Q定的,檢察官對(duì)改變的部分不承擔(dān)責(zé)任。提交檢委會(huì)審議決定的案件,檢察官對(duì)案件事實(shí)和證據(jù)負(fù)責(zé),檢委會(huì)對(duì)案件定性和法律適用問(wèn)題負(fù)責(zé)。凡是報(bào)請(qǐng)檢委會(huì)決定的案件,檢察官應(yīng)當(dāng)明確提出需要審議決定的案件定性或者法律適用問(wèn)題。
對(duì)于多名檢察官組成的辦案組織,負(fù)責(zé)辦理案件的檢察官對(duì)職權(quán)范圍內(nèi)決定的事項(xiàng)承擔(dān)責(zé)任,其他檢察官對(duì)自己的行為承擔(dān)責(zé)任。檢察輔助人員參與司法辦案工作的,根據(jù)職權(quán)和分工承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。檢察官有審核把關(guān)責(zé)任的,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。
科學(xué)劃分檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、檢委會(huì)和檢察官在辦案中的職責(zé)權(quán)限,對(duì)法律規(guī)定由檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、檢委會(huì)行使的職權(quán),綜合考慮案件性質(zhì)和影響,確定授予辦案組的檢察官行使。重大、復(fù)雜、疑難案件和可能影響其他執(zhí)法司法機(jī)關(guān)判決、裁定、決定的訴訟監(jiān)督案件,由檢察長(zhǎng)或檢委會(huì)決定;重大、復(fù)雜、疑難案件以及的其他案件,檢察長(zhǎng)可以根據(jù)具體情況授權(quán)檢察官?zèng)Q定和處理;辦案中的非終局性事項(xiàng)、事務(wù)性工作,檢察官有權(quán)獨(dú)立作出決定。在履行職務(wù)犯罪偵查、批捕、公訴、民事檢察、行政檢察、偵查監(jiān)督、刑事審判監(jiān)督、刑事執(zhí)行檢察、控告申訴檢察等職責(zé)中,檢察長(zhǎng)、檢委會(huì)和檢察官的權(quán)限劃分,按照司法辦案權(quán)限清單執(zhí)行。
三、正確研判檢察官辦案責(zé)任制約機(jī)制,是監(jiān)督司法辦案責(zé)任實(shí)行的關(guān)鍵
檢察機(jī)關(guān)80%的人員在基層,80%的案件也在基層。因此,司法辦案責(zé)任制監(jiān)督制約機(jī)制的重心,也應(yīng)該檢力下沉到基層。
1、強(qiáng)化檢察官監(jiān)督制約機(jī)制管控
<1>、準(zhǔn)確把握檢察官?zèng)Q定權(quán)的范圍。在履行法律監(jiān)督權(quán)、突出檢察官獨(dú)立辦案主體地位時(shí),要充分考慮到檢察官是基本辦案組織的組織者、協(xié)調(diào)者、指導(dǎo)者,享有程序啟動(dòng)權(quán)和部分案件決定權(quán)、對(duì)案件事實(shí)定性和質(zhì)量把關(guān)。因此,應(yīng)堅(jiān)持獨(dú)立行使職權(quán)與規(guī)范執(zhí)法互一致,來(lái)探索獨(dú)立于基本辦案組織之外的內(nèi)部權(quán)力制約機(jī)制、錯(cuò)案責(zé)任追究機(jī)制和專(zhuān)業(yè)化管理機(jī)制,降低管理成本,提高訴訟效益。
<2>、防止檢察官執(zhí)法辦案的隨意性。由于法律、法規(guī)的頒布實(shí)施不可能覆蓋到社會(huì)管理的各個(gè)方面,只有賦予司法裁判人員一定范圍的自由裁量權(quán),才能保障司法程序的正常運(yùn)行。實(shí)行檢察官辦案責(zé)任制,需在尊重檢察官辦案獨(dú)立權(quán)和自主權(quán)的基礎(chǔ)上,保證案件處理公正,用制度來(lái)防范因執(zhí)法不規(guī)范造成檢察權(quán)運(yùn)行失范現(xiàn)象。
<3>、遵循權(quán)力制約權(quán)力的運(yùn)行規(guī)則。檢察官辦案責(zé)任制目的在于優(yōu)化審批程序,突出檢察官獨(dú)立主體地位。對(duì)檢察官權(quán)力監(jiān)督制約必須明確監(jiān)督制約主體和范圍,防止監(jiān)督制約權(quán)力教條,影響檢察官辦案獨(dú)立。同時(shí),無(wú)監(jiān)督的權(quán)力勢(shì)必導(dǎo)致腐敗、濫權(quán)。因此,加強(qiáng)對(duì)檢察官監(jiān)督制約,必然遵循權(quán)力制約權(quán)力的司法規(guī)律,契合優(yōu)化檢察職權(quán)配置、辦案組織結(jié)構(gòu)和流程控制的規(guī)律,尋求放權(quán)與限權(quán)的均衡點(diǎn),防止檢察官職權(quán)的濫用。
<4>、提升檢察官案件質(zhì)量社會(huì)效果。在檢察官辦案責(zé)任制下,縱向行政層級(jí)減少和辦案組織結(jié)構(gòu)的扁平化,檢察官肩負(fù)了辦案組織負(fù)責(zé)人的職位。同時(shí),案件責(zé)任增大和審案關(guān)口減少,在對(duì)檢察官辦案效果進(jìn)行監(jiān)督制約時(shí),重點(diǎn)監(jiān)督檢察官審案效果,尤其是針對(duì)檢察官辦理的重大、敏感、疑難案件,要通過(guò)有效的監(jiān)督制約,強(qiáng)化檢察官的執(zhí)法辦案責(zé)任意識(shí)和駕馭案件程序的辦案能力,實(shí)現(xiàn)辦案效率和辦案質(zhì)量的有機(jī)統(tǒng)一。
2、明確監(jiān)督制約機(jī)制的方向?qū)?/p>
<1>、體現(xiàn)程序公正與實(shí)體公正。監(jiān)督制約機(jī)制建設(shè)既要在有效保證檢察執(zhí)法程序適當(dāng)繁簡(jiǎn)分流,提高訴訟效率,又要保證程序公正的基本要求,在執(zhí)法辦案過(guò)程中堅(jiān)持形式平等、條件平等和機(jī)會(huì)平等原則,對(duì)所有案件和當(dāng)事人一視同仁,不給予任何法律外無(wú)理的差別待遇或人格歧視,充分保障當(dāng)事人的程序與實(shí)體權(quán)利。監(jiān)督制約機(jī)制構(gòu)建應(yīng)圍繞檢察官辦案責(zé)任制的根本目標(biāo)即提高案件質(zhì)量來(lái)調(diào)整二者之間的關(guān)系,將追訴犯罪、懲罰犯罪納入程序的法治軌道來(lái)平衡懲罰犯罪與人權(quán)保障訴訟價(jià)值,在程序制度范圍內(nèi)尋求用法治的思維、方式和手段來(lái)探索公正地解決實(shí)體問(wèn)題的基本途徑,促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。
<2>、體現(xiàn)司法公正與辦案效率。公正是刑事司法的基本品質(zhì),也是追求的價(jià)值目標(biāo)。公正的實(shí)現(xiàn),首先要有公正的規(guī)則和制度保障體系,其次是執(zhí)行規(guī)則者的正義品德和修養(yǎng),再次是社會(huì)民眾的公正意識(shí)和追求。同時(shí),效率是現(xiàn)代刑事司法基本要求,注重訴訟經(jīng)濟(jì)。監(jiān)督制約機(jī)制既要符合檢察官制度加速刑事訴訟程序運(yùn)作效率,又要實(shí)現(xiàn)以最少的資源消耗或同樣的消耗取得最大的效果,用最小的決策誤差損失和降低權(quán)力控制成本,整合有限的資源來(lái)實(shí)現(xiàn)正義的最大化。
<3>、體現(xiàn)個(gè)人負(fù)責(zé)制與檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的統(tǒng)一。檢察官辦案責(zé)任制不僅是檢察業(yè)務(wù)管理創(chuàng)新,也是檢察機(jī)關(guān)辦案方式的司法改革。檢察官辦案負(fù)責(zé)制與檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)制并行不悖。檢察官是檢察機(jī)關(guān)辦案組織的主體,依法獨(dú)立行使檢察職權(quán),并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任,仍然在檢察長(zhǎng)及檢委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下,在授權(quán)范圍內(nèi)獨(dú)立行使決定權(quán),對(duì)檢察長(zhǎng)的指揮、決定和指令必須服從,但又不是無(wú)條件服從。因此,在深化檢務(wù)公開(kāi)和檢察官辦案責(zé)任制改革中,既要準(zhǔn)確定位檢察長(zhǎng)與檢察官關(guān)系,把檢察官辦案責(zé)任制作為檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)制下增強(qiáng)檢察權(quán)力運(yùn)行司法屬性,提高檢察權(quán)執(zhí)行力的重要補(bǔ)強(qiáng)機(jī)制,又要規(guī)范檢察長(zhǎng)指令,以書(shū)面附具理由和備案審查的方式,防止檢察長(zhǎng)以指定案件辦理或?qū)z察官行使指令權(quán)的方式,干預(yù)檢察官獨(dú)立辦案。
四、科學(xué)構(gòu)建檢察官監(jiān)督制約機(jī)制,是監(jiān)督司法辦案責(zé)任實(shí)行的核心
新型的檢察官辦案責(zé)任制,必須實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)的辦案部門(mén)權(quán)力外部監(jiān)督轉(zhuǎn)向?yàn)闄z察官辦案責(zé)任監(jiān)督,由外部權(quán)力監(jiān)督轉(zhuǎn)向?yàn)閮?nèi)部制約,由事后監(jiān)督和實(shí)體性監(jiān)督轉(zhuǎn)向?yàn)槌绦虮O(jiān)督和事前、事中、事后立體性監(jiān)督,不斷強(qiáng)化執(zhí)法辦案責(zé)任管理,提高案件質(zhì)量、效率和公信透明度。
1、強(qiáng)化監(jiān)督重階段
檢察權(quán)運(yùn)行的不同階段,對(duì)檢察官執(zhí)法辦案活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督制約的規(guī)范效用亦不相同。監(jiān)督制約應(yīng)是建立在明晰檢察官辦案責(zé)任制的職能定位上,及時(shí)有效地控制被監(jiān)督的權(quán)力,做到有錯(cuò)必糾、有錯(cuò)早糾、有錯(cuò)會(huì)糾、有錯(cuò)能糾。根據(jù)檢察官不同辦案權(quán)限,充分考慮檢察權(quán)運(yùn)行各階段特點(diǎn),來(lái)厘清內(nèi)部行使權(quán)力主體,明確監(jiān)督重點(diǎn)。同時(shí),要延伸對(duì)檢察官監(jiān)督觸角,圍繞群眾反映強(qiáng)烈、社會(huì)輿論聚焦、上級(jí)檢察官和領(lǐng)導(dǎo)交辦、催辦等案件,建立案件審查制度、回訪(fǎng)監(jiān)督制度和專(zhuān)項(xiàng)檢查制度,對(duì)不立案、不捕、不訴、取保候?qū)彽葯z察官?zèng)Q定的案件進(jìn)行監(jiān)督,防范和糾正權(quán)力運(yùn)行偏差。
2、完善制約重職能
<1>、增強(qiáng)檢委會(huì)監(jiān)督職能。檢委會(huì)是檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)決策領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),具有較強(qiáng)的司法屬性和專(zhuān)業(yè)性。作為檢委會(huì)委員,是具有法律職稱(chēng)、經(jīng)驗(yàn)比較豐富的檢察業(yè)務(wù)專(zhuān)家,而不是單一的標(biāo)識(shí)個(gè)人職級(jí)待遇和資歷的行政崗位。強(qiáng)化檢委會(huì)職能建設(shè),需進(jìn)一步改進(jìn)檢委會(huì)討論案件的運(yùn)作方式,明確檢委會(huì)議案啟動(dòng)和終結(jié)程序,提交討論案件的范圍和標(biāo)準(zhǔn),增強(qiáng)委員對(duì)重大疑難要案和新型案件的專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)性,賦予親自會(huì)見(jiàn)案件當(dāng)事人、辯護(hù)人,調(diào)查卷宗權(quán)責(zé)。同時(shí)加強(qiáng)檢委會(huì)類(lèi)案監(jiān)督指導(dǎo)和質(zhì)量評(píng)查工作,實(shí)現(xiàn)將案件重心從案件討論到業(yè)務(wù)指導(dǎo)轉(zhuǎn)移,從個(gè)案拍板轉(zhuǎn)向權(quán)威指導(dǎo),從具體把關(guān)轉(zhuǎn)向組織監(jiān)督。通過(guò)強(qiáng)化檢委會(huì)對(duì)檢察官事前和事中監(jiān)督制約,有效防范檢察官在利益驅(qū)動(dòng)下,利用書(shū)面審查和檢委會(huì)議案行政審批漏洞,不認(rèn)真履行職責(zé)或?yàn)E用案件決定權(quán)和建議權(quán),忽視程序價(jià)值,踐踏法律尊嚴(yán)。
<2>、加大案管部門(mén)監(jiān)督力度。案件管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)切實(shí)發(fā)揮職能作用,抓住案件分流、立案、批捕、起訴等關(guān)鍵點(diǎn),加強(qiáng)流程管理和節(jié)點(diǎn)控制,確保辦案質(zhì)量和效率。
重點(diǎn)依靠全國(guó)檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一運(yùn)行業(yè)務(wù)平臺(tái)和案管中心案件流程管理機(jī)制,將程序?qū)彶閺臉I(yè)務(wù)部門(mén)、辦案人員剝離出來(lái),有效實(shí)現(xiàn)程序?qū)彶闄?quán)與實(shí)體審查權(quán)適當(dāng)分離,通過(guò)對(duì)案件受理、結(jié)案移送、期限預(yù)警等顯性的質(zhì)量管理數(shù)據(jù)和司法統(tǒng)計(jì)資料,及時(shí)了解、分析執(zhí)法辦案中重大問(wèn)題,從程序上把握案件的量與質(zhì),為各類(lèi)監(jiān)督主體加強(qiáng)類(lèi)案監(jiān)督和執(zhí)法行為規(guī)范監(jiān)督、合理監(jiān)督提供參考依據(jù)。因此,案件管理部門(mén)必須切實(shí)履行統(tǒng)一受案、全程管理、動(dòng)態(tài)監(jiān)督、案后評(píng)查、綜合考評(píng)等程序管控和實(shí)體監(jiān)督職能,在實(shí)現(xiàn)案件從受理到電子印章、打印全程網(wǎng)上流轉(zhuǎn),從案件受理就開(kāi)始對(duì)案件的各個(gè)辦案環(huán)節(jié)實(shí)行節(jié)點(diǎn)監(jiān)控中,同步跟蹤監(jiān)控辦案程序是否逐級(jí)進(jìn)行,法律文書(shū)是否齊備規(guī)范,辦案期限是否超期, 贓證物是否隨案移送等;對(duì)于超期結(jié)案、超期歸檔及未按規(guī)定輸入案件信息的案件發(fā)出預(yù)警,杜絕超期羈押。通過(guò)對(duì)案件的流程監(jiān)控、動(dòng)態(tài)監(jiān)督、全程顯示和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警 ,同時(shí),通過(guò)案件數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)對(duì)案件進(jìn)行定量和分類(lèi)分析,反映檢察官辦案業(yè)務(wù)總體情況或某一類(lèi)案件的辦理情況,在進(jìn)行辦案組織之間、單位之間的縱橫向比較和時(shí)間維度上比較,為領(lǐng)導(dǎo)或上級(jí)檢察機(jī)關(guān)提供決策參考。
<3>、發(fā)揮考評(píng)委員會(huì)作用。充分發(fā)揮職能作用,組織檢委會(huì)專(zhuān)職委員、重點(diǎn)工作督辦人員、具有考核、督察職能的政工人員和各業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人,負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)日常個(gè)案評(píng)查、月通報(bào)、季評(píng)審和年度講評(píng)工作方式,定期不定期對(duì)檢察官履職行為進(jìn)行監(jiān)督。堅(jiān)持會(huì)議集中評(píng)議和分散監(jiān)督方式相結(jié)合,按照檢察官考評(píng)委員會(huì)內(nèi)部分工,對(duì)檢察官負(fù)責(zé)辦理的案件進(jìn)行實(shí)體處理把關(guān)、程序?qū)彶楹娃k案風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警,實(shí)現(xiàn)個(gè)案監(jiān)督與全程跟蹤監(jiān)督、公開(kāi)監(jiān)督與隱形監(jiān)督并重,事后監(jiān)督轉(zhuǎn)向事中、事后監(jiān)督相結(jié)合。
<4>、優(yōu)化辦案組織內(nèi)部監(jiān)督制約。部門(mén)負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)本部門(mén)的司法辦案管理工作,監(jiān)督、檢查、協(xié)調(diào)檢察官及檢察輔助人員的司法辦案工作,通過(guò)案件評(píng)查、執(zhí)法考評(píng)、績(jī)效考核、辦案管理等,加強(qiáng)對(duì)辦案組工作的日常監(jiān)督,全面掌握檢察官行使職權(quán)和廉潔自律的情況。按照檢察權(quán)與行政權(quán)相分離原則,一般情形下,各業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人不得參與具體案件的實(shí)體審核、決定,在放權(quán)給檢察官同時(shí),要不斷強(qiáng)化權(quán)力制約權(quán)力和用權(quán)受監(jiān)督意識(shí)。部門(mén)負(fù)責(zé)人通過(guò)分案、組織召開(kāi)檢察官聯(lián)席會(huì)議、聽(tīng)取專(zhuān)項(xiàng)工作匯報(bào)案件進(jìn)展情況、調(diào)閱復(fù)查卷宗等方式對(duì)案件程序和質(zhì)量進(jìn)行把關(guān);根據(jù)執(zhí)法過(guò)錯(cuò)情節(jié)和嚴(yán)重程度分別給予訓(xùn)誡談話(huà)、警告、通報(bào)批評(píng),提請(qǐng)檢察長(zhǎng)或檢委會(huì)調(diào)整檢察官辦案權(quán)。
3、創(chuàng)新考評(píng)重機(jī)制
<1>、創(chuàng)新績(jī)效考核新機(jī)制。因?yàn)闄z察官是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)法辦案的專(zhuān)業(yè)人才,其性質(zhì)是一種執(zhí)法崗位和能力崗位,不是辦案機(jī)構(gòu)或檢察長(zhǎng)直接領(lǐng)導(dǎo)下司法行政業(yè)務(wù)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人。作為檢察長(zhǎng)和業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人權(quán)力下放的承擔(dān)者和檢察業(yè)務(wù)骨干,在基層院內(nèi)部機(jī)構(gòu)整合后,除了親自參與案件程序,審查案件證明材料外,還具有組織和指導(dǎo)司法輔助人員辦理案件權(quán)力。因此,對(duì)檢察官考核應(yīng)有別于其他司法輔助人員或行政管理人員,不能按照傳統(tǒng)的德、能、勤、績(jī)或一崗雙責(zé)機(jī)制的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考核,而要根據(jù)人事分類(lèi)管理制度和案件分類(lèi)辦理制度,建立檢察執(zhí)法檔案和單獨(dú)的職務(wù)序列考核體系。在程序公開(kāi)透明原則下,發(fā)揮考核機(jī)制功效,突出檢委會(huì)和綜合管理部門(mén)監(jiān)督職能,按照?qǐng)?zhí)法數(shù)量、質(zhì)量、效率、效果、規(guī)范等業(yè)務(wù)基本考核標(biāo)準(zhǔn),加強(qiáng)對(duì)檢察官進(jìn)行年終綜合評(píng)議、實(shí)績(jī)考核。通過(guò)創(chuàng)新考核機(jī)制和方式,強(qiáng)化執(zhí)法辦案責(zé)任意識(shí),懲戒檢察官辦案不負(fù)責(zé)、把關(guān)不嚴(yán)格、程序不規(guī)范等自身權(quán)力的出格行為。同時(shí),鑒于檢察官崗位同普通執(zhí)法崗位相比具有較高的政治性和法律職務(wù)嚴(yán)肅性、客觀(guān)性和獨(dú)立性要求,要進(jìn)一步完善目標(biāo)管理與量化考核的調(diào)控和激勵(lì)機(jī)制,對(duì)檢察官的考核,應(yīng)突破傳統(tǒng)的起訴率、改判率、無(wú)罪率等技術(shù)指標(biāo)考核標(biāo)準(zhǔn),重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)檢察官的法律職業(yè)道倫理道德考核。采用個(gè)人自評(píng)、同事互評(píng)、組織測(cè)評(píng)相結(jié)合方法將考核的結(jié)果列入個(gè)人檔案,作為職務(wù)聘任重要依據(jù),讓檢察官在司法實(shí)踐中結(jié)合理性思考,將職業(yè)道德和司法良知融入規(guī)范執(zhí)法辦案的思維方式和行為習(xí)慣,自由選擇適宜且正義的行為。
<2>、建立案件質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制。制定案件質(zhì)量平查表,明確不同業(yè)務(wù)類(lèi)別案件的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。開(kāi)展一案一平查與抽查相結(jié)合的工作,對(duì)于無(wú)罪判決、其他執(zhí)法司法機(jī)關(guān)處理意見(jiàn)與檢察機(jī)關(guān)認(rèn)定不一致的、國(guó)家賠償、辦案程序嚴(yán)重違法的案件啟動(dòng)個(gè)案平查。對(duì)于確認(rèn)存在質(zhì)量問(wèn)題的案件,啟動(dòng)責(zé)任倒查問(wèn)責(zé)機(jī)制,分別追究相關(guān)人員辦案責(zé)任。檢察官應(yīng)當(dāng)對(duì)其履行職責(zé)的行為承擔(dān)司法責(zé)任,在職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)。司法責(zé)任包括故意違反法律法規(guī)責(zé)任、重大過(guò)失責(zé)任和監(jiān)督管理責(zé)任。
人民檢察院紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)對(duì)檢察官在司法辦案工作中的違紀(jì)違法行為依紀(jì)依法啟動(dòng)責(zé)任追究程序,并與檢察官懲戒委員會(huì)規(guī)定相銜接。責(zé)任認(rèn)定按照最高人民檢察院《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》執(zhí)行。司法辦案活動(dòng)中雖有錯(cuò)誤發(fā)生,但檢察官?zèng)]有過(guò)錯(cuò),或者有關(guān)法律、紀(jì)律規(guī)定免于追究或者不予追究的,不追究檢察官的執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任。
<3>、健全辦案責(zé)任錯(cuò)案追究制。檢察官不僅代表著專(zhuān)業(yè)能力,更代表執(zhí)法崗位的榮譽(yù)。有權(quán)必有責(zé),用權(quán)受監(jiān)督,遵守權(quán)責(zé)利相一致特點(diǎn),構(gòu)建檢察官辦案責(zé)任制的冤假錯(cuò)案責(zé)任追究制,必須符合檢察官制度的目標(biāo)定位。堅(jiān)持以強(qiáng)化執(zhí)法辦案責(zé)任為導(dǎo)向,做到具體問(wèn)題,具體分析。追究檢察官的執(zhí)法辦案責(zé)任,具體而言,要根據(jù)檢察官的職權(quán)特點(diǎn),合理處理一些具體問(wèn)題上發(fā)生的矛盾和沖突。對(duì)檢察官進(jìn)行責(zé)任追究和懲戒應(yīng)堅(jiān)持慎重的原則,充分尊重檢察官在法律上享有免除權(quán),做到三個(gè)嚴(yán)格區(qū)分:一是嚴(yán)格區(qū)分檢察官過(guò)失與故意、重大過(guò)錯(cuò)區(qū)分;二是嚴(yán)格區(qū)分檢察長(zhǎng)、司法輔助人員同檢察官責(zé)任;三是嚴(yán)格區(qū)分檢察官職權(quán)行為與錯(cuò)案之間因果關(guān)系大小。同時(shí),設(shè)立權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。既要明確上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)、本院檢察長(zhǎng)或檢委會(huì)在檢察官拒絕執(zhí)行上級(jí)指令意圖時(shí)追究責(zé)任范圍和方式,又要增強(qiáng)檢察官申辯權(quán),合理限制檢察長(zhǎng)對(duì)檢察官組織下案件的收取權(quán)條件,為檢察官依法獨(dú)立履行職權(quán)提供保障。
紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)司法辦案過(guò)程的監(jiān)督制約,防止司法不公不廉不嚴(yán)等問(wèn)題發(fā)生,確保嚴(yán)格規(guī)范公正文明司法。
4、接受監(jiān)督重平臺(tái)
自覺(jué)接受人大監(jiān)督和黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督,定期組織開(kāi)展執(zhí)法檢查、案件平查等專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督工作。自覺(jué)接受社會(huì)各界對(duì)檢察機(jī)關(guān)司法辦案活動(dòng)的監(jiān)督,改進(jìn)人民監(jiān)督員的監(jiān)督,發(fā)揮律師在訴訟活動(dòng)中的作用。依托現(xiàn)代信息化手段,進(jìn)一步完善檢務(wù)公開(kāi)機(jī)制,全面推行全程錄音錄像、終結(jié)性法律文書(shū)公開(kāi)、服務(wù)平臺(tái)建設(shè)等工作,保障社會(huì)各界知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。
(作者:湖北省人民檢察院武漢鐵路運(yùn)輸檢察院檢察委員會(huì)專(zhuān)職委員 馬成國(guó))
