據(jù)2014年8月31日新華社報(bào)道， 8月31日下午，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議，表決通過(guò)了關(guān)于修改這部法律的決定，國(guó)家主席習(xí)近平簽署第12號(hào)主席令予以公布。根據(jù)修改后的預(yù)算法規(guī)定，對(duì)試圖舉債的地方政府而言，只有“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金”，可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。舉借債務(wù)的規(guī)模，由國(guó)務(wù)院報(bào)全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)。

全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)素有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱(chēng)的預(yù)算法，進(jìn)行20年來(lái)的首次大修，真可謂來(lái)之不易、影響深遠(yuǎn)。

眾所周知，2014年5月19日，中國(guó)財(cái)政部發(fā)布《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)辦法》。其明確指出，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，2014年上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島試點(diǎn)地方政府債券自發(fā)自還。

經(jīng)兩相對(duì)比，我們不難發(fā)現(xiàn)，在地方舉債的問(wèn)題上，國(guó)家立法機(jī)關(guān)擁有了更大的話語(yǔ)權(quán)和決策權(quán)，而國(guó)務(wù)院終于回歸到中華傳統(tǒng)文化所講的“當(dāng)位”。這，事實(shí)上表明中國(guó)在法治化地方舉債方面邁出了關(guān)鍵的一步，而且說(shuō)明中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化在培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀方面，日益發(fā)揮其指導(dǎo)思想的作用。

不可否認(rèn)，像地方舉債這樣的“借雞下蛋”，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，也是中華傳統(tǒng)文化中早就存在的基因。
但客觀地講，自從中國(guó)容許地方試點(diǎn)發(fā)行債券以來(lái)，其亂發(fā)、濫發(fā)現(xiàn)象日益嚴(yán)重，而有的機(jī)構(gòu)或者個(gè)人，更是力主中國(guó)應(yīng)當(dāng)全面放開(kāi)地方舉債。同時(shí)，其間生發(fā)出了諸如貪污腐敗、地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)劇增、越權(quán)變相舉債、執(zhí)政黨形象嚴(yán)重受損之類(lèi)的很多問(wèn)題。
 
2013年10月間，筆者應(yīng)邀曾到山西參加一個(gè)研討會(huì)。歸途于機(jī)場(chǎng)閑聊時(shí)，一位從事投融資的“老領(lǐng)導(dǎo)”繼續(xù)大談特談地方發(fā)行債券的事情。其一再聲稱(chēng)，中國(guó)理當(dāng)讓所有地方政府都有權(quán)發(fā)行債券，如此中國(guó)經(jīng)濟(jì)就一定能獲得很大的發(fā)展，很多問(wèn)題也就會(huì)迎刃而解。
 
聞言，筆者向其提問(wèn)：如果容許所有地方政府發(fā)行債券，那么企業(yè)等有關(guān)方面能不能說(shuō)不？作為一個(gè)熟知中國(guó)特色的“老領(lǐng)導(dǎo)”，其很快地回應(yīng)道：一切都可以按照市場(chǎng)化的原則來(lái)。實(shí)際上，之后的繼續(xù)探討表明這位“老領(lǐng)導(dǎo)”也知道地方政府完全有辦法可以強(qiáng)行讓你企業(yè)之類(lèi)的“買(mǎi)單”。
 
類(lèi)似情況，僅是地方舉債之九牛一毛的問(wèn)題所在。然有關(guān)力主地方舉債者，卻往往有意無(wú)意地回避之，而上一級(jí)政府層面也多是睜一只眼閉一只眼。
 
實(shí)際上，數(shù)年來(lái)被批準(zhǔn)可以舉債的地方，在實(shí)踐中常常也是“無(wú)法可依”——可以亂作為，或者即使想“依法”，也因?yàn)槟承┮?guī)定的“自由空間”太大，而不知如何是好。
 
還有，在中國(guó)現(xiàn)行體制下，絕大多數(shù)地方政府無(wú)權(quán)自行發(fā)行債券，而要由財(cái)政部代理發(fā)行，并代為辦理還本付息。正因?yàn)槿绱?，所以客觀上造成很多問(wèn)題。
 
但是，這次預(yù)算法的大修表明，地方舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來(lái)源，只能用于“公益性資本支出”，不得用于經(jīng)常性支出。除法律另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門(mén)不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。國(guó)務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制以及責(zé)任追究制度，國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)施監(jiān)督。

而且，正像中國(guó)財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在2014年8月31日的新聞發(fā)布會(huì)上所講，這次對(duì)預(yù)算法的修改把規(guī)范地方政府債務(wù)管理、防范化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)單獨(dú)作為一個(gè)部分，凸顯了這個(gè)問(wèn)題的重要性。具體要解決的是三個(gè)層面的問(wèn)題：一是建立通過(guò)發(fā)行地方政府債券的方式舉債融資機(jī)制，賦予地方政府以適度的舉債權(quán)，解決怎么借的問(wèn)題；二是對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)施分類(lèi)管理和規(guī)?？刂?，讓地方政府的債務(wù)分類(lèi)納入預(yù)算管理，接受地方人大監(jiān)督，還要接受上級(jí)行政和上級(jí)立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，解決怎么管的問(wèn)題；三是理清政府和企業(yè)的責(zé)任，解決怎么還的問(wèn)題。

換言之，這次預(yù)算法在地方債務(wù)的修改思路是“開(kāi)明溝，堵暗渠”，即通過(guò)合法化，讓一直在灰色地帶流轉(zhuǎn)的地方政府舉債行為進(jìn)入陽(yáng)光下，受到公開(kāi)嚴(yán)格的監(jiān)督。

誠(chéng)然，截至2013年6月，地方政府大致有12萬(wàn)億的債務(wù)，而到去年年底，從財(cái)政管理的角度來(lái)看，這個(gè)規(guī)模并沒(méi)有明顯地?cái)U(kuò)大。但綜合國(guó)內(nèi)外形勢(shì)而言，其風(fēng)險(xiǎn)還是蠻大的。

概而言之，筆者羅豎一認(rèn)為，中國(guó)法治化地方舉債利國(guó)利民。同時(shí)，建議全國(guó)人大、全國(guó)人大常委會(huì)，以及國(guó)務(wù)院等有關(guān)方面，應(yīng)該動(dòng)態(tài)地時(shí)刻密切關(guān)注地方舉債問(wèn)題，而盡可能地“控制”地方債務(wù)規(guī)模。（文/羅豎一）