在網(wǎng)絡(luò)討論和媒體報(bào)道中,“鄰避效應(yīng)”一詞來(lái)自英文Not　In　My　BackYard,指的是人們擔(dān)心某些項(xiàng)目對(duì)身體健康、環(huán)境質(zhì)量和資產(chǎn)價(jià)值帶來(lái)負(fù)面影響,希望該項(xiàng)目“不要建在我家后院”的心理。而“迎臂效應(yīng)”則正好相反,指的是人們不排斥甚至歡迎相關(guān)項(xiàng)目的落地,認(rèn)為其能給社區(qū)發(fā)展帶來(lái)好處。

近年來(lái),引發(fā)“鄰避效應(yīng)”的環(huán)保類群體性事件呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢(shì)。四川、湖南、湖北、江蘇等地,都曾先后出現(xiàn)市民因爭(zhēng)議性項(xiàng)目而提出抗議的事件。而類似的項(xiàng)目,如果在建設(shè)過(guò)程中妥善征集民眾意見(jiàn),建立合理的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制,很可能會(huì)“變廢為寶”,讓當(dāng)?shù)鼐用窆蚕眄?xiàng)目建設(shè)帶來(lái)的政策紅利,“迎臂”歡迎相關(guān)項(xiàng)目的落地。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所研究員單光鼐在接受新華每日電訊記者采訪時(shí)認(rèn)為,在當(dāng)前中國(guó)的現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境下,環(huán)保類群體性事件的多發(fā),不能簡(jiǎn)單歸因于“鄰避效應(yīng)”,還應(yīng)探究更深層次的問(wèn)題根源。南京財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)董學(xué)立則認(rèn)為,需要從法治層面上確保相關(guān)企業(yè)項(xiàng)目的行為合法、程序正當(dāng),保證受影響地區(qū)居民的利益。第17期“議事廳”,記者請(qǐng)他們二人共同為化解“鄰避困局”支招:相關(guān)工程項(xiàng)目的建設(shè)如何擺脫“一鬧就?！钡拿\(yùn)?如何化“鄰避效應(yīng)”為“迎臂效應(yīng)”?　　　

封閉決策無(wú)視訴求,易好心辦壞事

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),僅今年一季度全國(guó)各地就有50多個(gè)垃圾焚燒項(xiàng)目擬投建和在建,但許多項(xiàng)目信息甫一公開(kāi),便遭到群眾的集體抵制。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所研究員單光鼐領(lǐng)銜的研究團(tuán)隊(duì)統(tǒng)計(jì)顯示,2016年上半年,規(guī)模較大的環(huán)保類群體性事件至少有52起,其中千人以上規(guī)模的就有12起。事件訴因中,涉垃圾類的有19起,涉工業(yè)污染的19起,涉變電站的6起,涉污水處理的1起。

許多人習(xí)慣以“鄰避效應(yīng)”來(lái)概括這類群體性事件。所謂“鄰避”是個(gè)人或社區(qū)反對(duì)某種毗鄰設(shè)施建設(shè)或土地使用,因?yàn)檫@類建設(shè)產(chǎn)生的利益由社會(huì)全體所共享,而帶來(lái)的不良后果卻多由當(dāng)?shù)鼐用癯惺?因此建設(shè)受到當(dāng)?shù)鼐用竦膹?qiáng)烈反對(duì)。從受到當(dāng)?shù)鼐用竦种频捻?xiàng)目分類來(lái)看,從垃圾或污水處理到核電站等環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目,人人都有需要,但人人都想搭便車而不愿支付環(huán)境影響成本。

但單光鼐認(rèn)為,當(dāng)前這類事件多發(fā),不僅僅是因?yàn)椤班彵苄?yīng)”。單光鼐深入研究了2012年轟動(dòng)全國(guó)的“什邡事件”和近年的類似事件后發(fā)現(xiàn),許多環(huán)保類群體事件并不完全是“鄰避”事件,也不是單純的“環(huán)保運(yùn)動(dòng)”。它們可能涉及多個(gè)層面的利益博弈,因各地具體情況不同,而呈現(xiàn)出復(fù)雜的特點(diǎn)。比如,汕頭等地的相關(guān)項(xiàng)目受到抵制,就與當(dāng)?shù)乇曝频沫h(huán)境容量有關(guān)；而在許多事件中,不科學(xué)的決策過(guò)程很容易成為群體聚集的導(dǎo)火索。

單光鼐認(rèn)為,行政主導(dǎo)式的決策機(jī)制已經(jīng)難以適應(yīng)當(dāng)前老百姓對(duì)環(huán)境問(wèn)題的關(guān)切。當(dāng)前,在許多地方,垃圾污水處理等環(huán)保類設(shè)施建設(shè)主要是政府說(shuō)了算——不僅立項(xiàng)選址等前期沒(méi)有公開(kāi)討論,項(xiàng)目招標(biāo)、建設(shè)等程序沒(méi)有征求公眾意見(jiàn),項(xiàng)目敲定后也只是草草公示。這種封閉的決策過(guò)程無(wú)疑容易助長(zhǎng)公眾的不信任情緒,使得項(xiàng)目消息一公布就引發(fā)強(qiáng)烈反對(duì)。

“其實(shí),地方政府部門出發(fā)點(diǎn)是好的,但有時(shí)候是好心辦成了壞事?！眴喂庳菊f(shuō),現(xiàn)在不少城市都面臨“垃圾圍城”“污水圍城”等環(huán)保困境,相關(guān)項(xiàng)目上馬有迫切的需要,地方領(lǐng)導(dǎo)干部加快推進(jìn)項(xiàng)目也是為地方發(fā)展考慮。但是,如果不能做到公開(kāi)決策,就容易產(chǎn)生問(wèn)題。比如,對(duì)垃圾處理站,過(guò)去人們頂多有點(diǎn)非議,遠(yuǎn)不至于強(qiáng)烈反對(duì),但現(xiàn)在公眾對(duì)環(huán)境的要求和社會(huì)事務(wù)的參與度在提高,單純的行政主導(dǎo)往往就行不通了。

單光鼐做過(guò)比較分析:在國(guó)外,環(huán)保高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目選址,都有廣泛征求民意乃至公投的過(guò)程,而且時(shí)間往往會(huì)拉得很長(zhǎng)。項(xiàng)目涉及范圍內(nèi)的公眾要廣泛參與、充分討論,項(xiàng)目行還是不行要有激烈交鋒,不行該怎么辦也要引發(fā)公眾思考。而在國(guó)內(nèi),單光鼐去年調(diào)研過(guò)3個(gè)核電站、2個(gè)火電廠和2個(gè)焚燒廠,發(fā)現(xiàn)這些項(xiàng)目選址都沒(méi)有經(jīng)過(guò)充分的討論。

不僅如此,與這些項(xiàng)目相關(guān)的溝通渠道還有被弱化的趨勢(shì)。比如,過(guò)去的公告多是張榜公示,但現(xiàn)在改成了網(wǎng)上公示,這就出現(xiàn)了一個(gè)新問(wèn)題——在信息爆炸的時(shí)代,一般老百姓很少主動(dòng)關(guān)注政府網(wǎng)站,這種信息公示實(shí)質(zhì)上變成了走過(guò)場(chǎng)。

充分溝通關(guān)照百姓,避免“一鬧就?！?

“該讓老百姓知道的,沒(méi)有及時(shí)有效公開(kāi),容易一見(jiàn)就鬧、一鬧就停?！眴喂庳痉治霭l(fā)現(xiàn),上半年發(fā)生群體性事件的50多個(gè)項(xiàng)目,多數(shù)都已經(jīng)被暫停或終止。這些項(xiàng)目往往是前期以紅頭文件的形式公布,緊接著在相關(guān)區(qū)域的居民中成為熱議話題,進(jìn)而被訴諸網(wǎng)絡(luò)形成輿論熱點(diǎn),最后在輿論和群眾聚集帶來(lái)的維穩(wěn)壓力下,地方政府以紅頭文件的形式宣布停建。“一鬧就停”成為許多社會(huì)急需、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)較高的項(xiàng)目的“宿命”。

明明是于民有利的項(xiàng)目,為何總是“一見(jiàn)就鬧”?大家真的沒(méi)法有話好好說(shuō)嗎?單光鼐認(rèn)為,地方政府應(yīng)該在公眾參與方面及早“介入”。公眾關(guān)心的問(wèn)題無(wú)法及時(shí)得到解答,就容易釀成群體性事件,而很多地方領(lǐng)導(dǎo)可能對(duì)這一點(diǎn)認(rèn)識(shí)不足。

比如,引發(fā)爭(zhēng)議的項(xiàng)目衛(wèi)生情況如何、排放是否清潔、安全性如何,焚燒設(shè)備哪里來(lái),如果項(xiàng)目取消會(huì)帶來(lái)什么惡果……這都是可以引發(fā)百姓討論、吸引百姓參與的議題,應(yīng)當(dāng)充分把握各種溝通說(shuō)明決策意圖的機(jī)會(huì),通過(guò)各種方式與老百姓有話好好說(shuō)。

“一鬧就停”真的成了死結(jié)嗎?單光鼐認(rèn)為,如果地方政府在前期公示討論中做得不足,后期就得想辦法補(bǔ)救,爭(zhēng)取老百姓的信服和認(rèn)同。比如,項(xiàng)目落地應(yīng)該充分考慮當(dāng)?shù)氐馁Y源環(huán)境容量而不僅是GDP,選址應(yīng)該秉持科學(xué)精神對(duì)老百姓的利益負(fù)責(zé)。不應(yīng)該迫于城市管理壓力一味地蠻干,而是要以各種方式達(dá)成理解,讓老百姓對(duì)發(fā)展的需求和瓶頸有實(shí)際的感受。

專家們認(rèn)為,環(huán)保類群體性事件其實(shí)是一項(xiàng)巨大的制度成本。在項(xiàng)目建設(shè)中,因?yàn)榫用駸o(wú)法還價(jià),只能通過(guò)上訪、上訴甚至采取超越現(xiàn)行體制許可的集體行動(dòng),來(lái)影響最終的結(jié)果。事實(shí)上,這是通過(guò)增加地方政府的行政成本的方式,來(lái)提高自己的收益。這是一種非生產(chǎn)性的、非市場(chǎng)交易性的成本,這類成本非常昂貴。要化解這類制度成本,必須依靠改革創(chuàng)新、依法治國(guó)。

主動(dòng)協(xié)商完善補(bǔ)償,停擺項(xiàng)目可重生

南京財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)董學(xué)立認(rèn)為,環(huán)保類群體性事件的核心問(wèn)題之一,是公共利益和群體利益難以協(xié)調(diào)。垃圾或污水處理項(xiàng)目、核電設(shè)施建設(shè)多是為了整體公共利益采取的決策,而事實(shí)上這對(duì)特定環(huán)境中的群體可能造成損害。

這類決策行為,從法律層面上來(lái)看應(yīng)該尊重5項(xiàng)約束條件:一是目的正當(dāng)性,這需要政府部門秉持公心,充分說(shuō)服公眾；二是主體適格性,誰(shuí)來(lái)主導(dǎo)、誰(shuí)來(lái)管必須有嚴(yán)格的權(quán)限；三是補(bǔ)償足額性,對(duì)造成的損失應(yīng)當(dāng)全額補(bǔ)償而非適當(dāng)補(bǔ)償；四是程序正當(dāng)性,即整個(gè)決策過(guò)程合法合規(guī)；五是救濟(jì)司法性,即如果有人對(duì)結(jié)果不滿意,可以通過(guò)司法途徑獲得救濟(jì)。

然而,公共利益是一個(gè)抽象的概念,許多國(guó)家通過(guò)立法列舉的方式定義公眾利益,在具體執(zhí)行中就需要程序法去論證哪些是公共利益。如何論證?舉辦聽(tīng)證會(huì)就是一種常用途徑。因此,這樣的程序非常重要,既能保證公眾利益的實(shí)現(xiàn),又能防止相關(guān)方漫天要價(jià)。用法治的框架協(xié)調(diào)利益分配,就是在這類事件中讓項(xiàng)目建設(shè)真正進(jìn)入法治的程序。

行為合法、程序正當(dāng),如何保證受影響地區(qū)居民的利益?董學(xué)立建議參考國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償?shù)男问?建立和完善環(huán)境影響補(bǔ)償機(jī)制。公共利益的實(shí)現(xiàn),需要有人去承擔(dān)成本,承擔(dān)成本的人理應(yīng)得到受益者的補(bǔ)償。因此,在這類事件中,應(yīng)該堅(jiān)持一個(gè)基本原則,就是不能以部分人利益受損為代價(jià)去獲得整體利益。應(yīng)該像征地一樣,有專業(yè)的機(jī)構(gòu)對(duì)受影響地居民的損失進(jìn)行量化統(tǒng)計(jì)。

然而,環(huán)境影響侵害往往是難以量化的,董學(xué)立建議引入物權(quán)法“不可量物侵害”的概念。比如,臭氣、煤煙、噪音以及來(lái)自于鄰人的土地的類似物質(zhì)的侵害(如采光被遮擋),以及觀念侵害。這些侵害對(duì)鄰人造成的財(cái)產(chǎn)的、人身的損失難以衡量,于是物權(quán)法上又提出“容忍限度”,對(duì)不能容忍的要求予以賠償。現(xiàn)實(shí)中,這類賠償真正落地還需要細(xì)化立法甚至釋法,還有很多工作需要做。

2015年4月,在浙江省杭州市余杭區(qū),一個(gè)3000噸的大型垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目,因忽視群眾利益訴求而一度受阻,通過(guò)當(dāng)?shù)卣c群眾近一年的協(xié)商溝通,在提出切實(shí)的利益補(bǔ)償辦法后,最終實(shí)現(xiàn)原址開(kāi)工建設(shè)。(詳細(xì)報(bào)道可掃描右下二維碼)這個(gè)項(xiàng)目,成為環(huán)保業(yè)內(nèi)津津樂(lè)道的一個(gè)樣板。不少人認(rèn)為,這至少可以證明“一鬧就?！焙筮€可以補(bǔ)救。

單光鼐認(rèn)為,環(huán)保是公益性的行動(dòng),所以環(huán)保類群體性事件才會(huì)有那么多人參與。最終化解“一鬧就?！钡膶擂?需要從化解地方老百姓對(duì)政府的“信任危機(jī)”開(kāi)始,讓老百姓感覺(jué)到自己的意見(jiàn)得到了尊重,自己的利益得到了維護(hù)。而余杭區(qū)的這個(gè)項(xiàng)目,正是通過(guò)聆聽(tīng)群眾聲音、切實(shí)考慮群眾生存利益,一步步解開(kāi)了這個(gè)死結(jié)。

在環(huán)保高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目建設(shè)方面,更多溝通協(xié)商機(jī)制建設(shè)的嘗試正在進(jìn)行。單光鼐介紹說(shuō),在云南省昆明市安平縣,當(dāng)?shù)卣趪L試建設(shè)一個(gè)由地方政府、項(xiàng)目建設(shè)企業(yè)、地方環(huán)保組織、專業(yè)研究機(jī)構(gòu)等多方面參與的綠色共建委員會(huì),通過(guò)這種委員會(huì)來(lái)協(xié)調(diào)推進(jìn)一些環(huán)保難點(diǎn)問(wèn)題的解決?！叭绻鞯囟寄芊e極嘗試,榜樣的力量將是無(wú)窮的。”（采寫:楊紹功）