作者：劉忠亮 

國際民間公益組織(后簡稱“國際NGO”)參與中國扶貧與發(fā)展幾十年以來，無論在直接幫助貧困與弱勢群體改善其生存與發(fā)展狀況，還是在促進中國現(xiàn)代公益慈善行業(yè)的發(fā)展方面，都發(fā)揮了非常重要的作用。

隨著國內(nèi)經(jīng)濟實力的增強和貧困狀況的改善、國內(nèi)本土公益機構(gòu)的異軍突起以及國內(nèi)公益慈善法律和政策環(huán)境的不斷規(guī)范，國際NGO在其項目的內(nèi)容、與地方的合作方式以及在合作中的地位等方面也都發(fā)生了相應(yīng)的變化。

當這種變化累積到今天，特別是當中國已經(jīng)成為全球第二大經(jīng)濟體，《中國慈善法》和《境外非政府組織管理法》進入實施后，國際NGO該何去何從，才能充分發(fā)揮自己的優(yōu)勢和價值，并獲得自己生存與發(fā)展的一席之地?本文通過梳理國際NGO在中國幾十年的發(fā)展變化，為其在新的環(huán)境條件下的戰(zhàn)略定位提供一些思考。

國際民間公益組織在中國的過去

從上世紀80年代開始，隨著中國的改革開放，國際NGO開始進入中國。在30來年的過程中，中國無論是在經(jīng)濟實力、貧困狀況，還是相關(guān)政策與法律環(huán)境等方面都發(fā)生了巨大變化。隨著這些變化，國際NGO在其項目方向和內(nèi)容、與當?shù)氐暮献鞣绞揭约霸诤献髦械慕巧确矫嬉蚕鄳?yīng)發(fā)生了變化。這種變化可以粗略地分為三個階段。

第一階段：即在20世紀80年代開始到20世紀末

在20世紀80至90年代，國內(nèi)的本土民間公益組織(之簡稱“國內(nèi)NGO”)基本不存在;地方財政也很弱，一個縣每年的財政收入只有幾百萬的比比皆是;貧困群體大面積存在且其需求仍處在與溫飽相關(guān)的基本生存條件方面;而相關(guān)國際NGO運作和管理的政策和法規(guī)也是空白。

與此相對應(yīng)的是：由于中國當時的貧困程度，以及對于剛剛開放的中國的好奇心，國際上發(fā)達國家的資助方很愿意支持中國的項目，國際NGO在一個縣每年的投入接近甚至超過該縣財政收入的也不在少數(shù)。

在這種環(huán)境下，國際NGO的項目合作對象主要是當?shù)卣６椖康膬?nèi)容也主要在糧食與畜牧業(yè)產(chǎn)量提升、飲用水、免疫、基礎(chǔ)教育和衛(wèi)生條件改善等方面。由于這些項目與當?shù)卣哪繕藰O其相近，且國際NGO能夠投入的資金規(guī)模較大，地方政府合作的積極性很高。為解決國際NGO在合作中的合法性問題，當?shù)卣c國際NGO簽署合作備忘錄并成立合作項目辦公室，使合作得以順利進行。國際NGO在合作中具有高度的主動權(quán)和發(fā)言權(quán)。

在此期間，通過項目及其合作，國際NGO不僅幫助了數(shù)以萬計的貧困人群改善了生存條件，還帶來了先進的發(fā)展和公益理念和工作方法，并為中國培育了首批公益研究人員和項目操作與管理人員。這些貢獻為中國公益行業(yè)后期的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

第二階段：20世紀末到2016年

經(jīng)過20來年的努力，中國的扶貧與發(fā)展環(huán)境發(fā)生了很大變化。首先，貧困人群的溫飽問題基本得到了解決，貧困人群的需求轉(zhuǎn)到了生活質(zhì)量的提高和發(fā)展條件的改善等方面;其次，對于國內(nèi)NGO的注冊開始松動，一批國內(nèi)NGO開始出現(xiàn);再次，地方經(jīng)濟實力得到了大幅增強，財政收入上億的縣成為了普遍現(xiàn)象，因此政府投入改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等方面的資金不斷加大;與此對應(yīng)的是，隨著中國貧困狀況的改善和經(jīng)濟能力的大幅提升，國際資助者對中國項目的支持意愿開始減弱，國際NGO對項目的投入規(guī)模開始逐步減少。以此同時，盡管相關(guān)討論和試驗已經(jīng)開始，但相關(guān)國際NGO的政策與法律環(huán)境沒有明顯的改變。

在這種環(huán)境下，國際NGO的項目開始越來越多地包括像能力建設(shè)、社區(qū)參與這樣的“軟”內(nèi)容。在項目內(nèi)容越來越偏“軟”且投入規(guī)模不斷減少的情況下，地方政府與國際NGO的合作意愿不斷減弱。而一批國內(nèi)NGO的出現(xiàn)為國際NGO的項目合作伙伴選擇提供了機會。同時，為解決法律身份問題，一些國際NGO開始選擇了以外資公司的身份進行工商注冊。

在此期間，國際NGO在繼續(xù)支持貧困人群改善其生活條件和可持續(xù)發(fā)展能力的同時，扶持了一批本土的公益研究機構(gòu)和支持平臺，并直接培育和孵化了一批國內(nèi)NGO，進一步為國內(nèi)公益行業(yè)培養(yǎng)了一批較為專業(yè)的從業(yè)人員。這些貢獻為中國現(xiàn)代公益的正式形成和后期的騰飛創(chuàng)造了條件。

第三階段：2016年至今

從2016年開始，《中國慈善法》和《中國境外非政府組織管理法》先后出臺并付諸實施。慈善法的出臺和實施普遍認為對于促進國內(nèi)NGO的發(fā)展具有積極意義，結(jié)果也證實了這種判斷。

在慈善法出臺并進入實施兩年多時間里，年均新注冊的國內(nèi)NGO數(shù)量創(chuàng)出歷史新高。然而，對于國內(nèi)NGO的生存和發(fā)展而言，這種增長只是數(shù)量的增加，而非質(zhì)量的提升。不少國內(nèi)NGO無論是在治理層面還是在管理和操作層面的能力都仍然處于初始階段。同時，大量的新生的國內(nèi)NGO意味著急劇擴大的公益從業(yè)人員隊伍。在比較匱乏的公益人員儲備面前，這意味著一大批幾乎沒有公益與發(fā)展教育背景和實踐經(jīng)驗的人員在從事公益工作。公益組織及其從業(yè)人員的專業(yè)能力如果不能及時得到提升，將使公益項目的效果和影響大打折扣。

對于國際NGO而言，《境外非政府組織管理法》的出臺和實施既是好消息也是壞消息。好的方面是國際NGO終于有機會獲得完整的法律身份了。不好的方面是本項法律，特別是在注冊和在國內(nèi)籌資等方面沒有達到行業(yè)的預(yù)期，甚至有部分國際NGO對此項法律持悲觀態(tài)度，并決定撤出中國?！毒惩夥钦M織管理法》在進入實施后，雖然有關(guān)政府部門在注冊方面展示了積極正面的姿態(tài)，解除了部分國際NGO的擔(dān)憂，但不少國際NGO，特別是較小的、缺乏影響力的機構(gòu)，還是因為找不到愿意作為其業(yè)務(wù)主管單位的機構(gòu)而不能完成注冊，這些機構(gòu)之前的外企身份也隨著管理法的實施而失去作用。隨著中國經(jīng)濟實力的進一步提升，愿意繼續(xù)支持中國項目的國際資助者繼續(xù)減少，導(dǎo)致國際NGO在中國的項目資金進一步縮減。而《境外非政府組織管理法》限制國際NGO在國內(nèi)籌資的規(guī)定使國際NGO看不到將來的希望，更不能像一些機構(gòu)之前預(yù)期的那樣可以從中國籌資去更貧困國家開展項目。

在需求方面，隨著中國城市化和工業(yè)化的推進，農(nóng)村青壯年進城務(wù)工的潮流仍然在不斷延續(xù)，使貧困農(nóng)村越來越空心化。導(dǎo)致許多與農(nóng)村為載體的扶貧與發(fā)展項目越來越缺乏實施的力量和受益主體。與此同時，貧困農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)與生活條件繼續(xù)在改善;城市圍繞著流動人口的社會問題越來越值得關(guān)注。另一方面，政府在改善貧困和弱勢人口生存和發(fā)展方面持續(xù)加大投入，且政府購買服務(wù)項目的縱深擴大為國內(nèi)NGO提供了越來越多的資源和機會。

國際民間公益組織在中國的未來

如前所述，國際NGO在中國所面臨的生存和發(fā)展環(huán)境較早期已經(jīng)發(fā)生了巨大變化。這種變化一方面表現(xiàn)為：(1)貧困和弱勢群體越來越分散并有向城市轉(zhuǎn)移的趨勢，且需求越來越多元化;(2)政府在扶貧與發(fā)展方面的投入和為國內(nèi)NGO提供的資源不斷增加;(3)國內(nèi)NGO數(shù)量激增但能力有待提高;(4)公益慈善相關(guān)法律已經(jīng)正式實施，且短期沒有修訂的可能。

另一方面表現(xiàn)為：國際NGO項目資金不斷減少，同時也沒有希望從中國籌資來改變這種趨勢;但國際公益組織在治理、管理和操作層面積累了非常成熟的規(guī)范和經(jīng)驗。在這種情況下，國際NGO如果還以原來的定位和方式來行事，勢必會事倍功半。

國際NGO要想繼續(xù)在新的環(huán)境中生存下來并展現(xiàn)自己的價值，必須對所處環(huán)境條件和自身優(yōu)劣勢進行深度評估，并在此基礎(chǔ)上對其項目內(nèi)容、開展方式、合作對象等重新進行戰(zhàn)略定位。只有這樣，在項目投入不斷減少的情況下，才能最大限度地體現(xiàn)自身的優(yōu)勢和項目的效果和影響。筆者認為，這種評估和定位需要回答以下幾方面的問題：

1，在機構(gòu)的角色方面：自己在中國公益慈善行業(yè)中的角色是執(zhí)行者、所在領(lǐng)域的引領(lǐng)者、倡導(dǎo)者、還是協(xié)助者?

2，在項目執(zhí)行方式方面：是自己直接去服務(wù)目標群體，還是通過當?shù)睾献骰锇閬韺崿F(xiàn)自己的使命目標?

3，在項目內(nèi)容方面：是繼續(xù)開展常規(guī)項目，還是將當?shù)乜梢宰龅牧艚o當?shù)貋碜?，自己根?jù)自身優(yōu)勢去做一些前沿性的或是創(chuàng)新性的引領(lǐng)和示范?

4，在對于合作伙伴的支持方面：是主要為其提供項目資金，還是主要提升其自身發(fā)展和執(zhí)行項目的能力?

5，在資金投入上：是直接投入資金，還是幫助合作伙伴從地方進行籌資?等等。

國際NGO只要本著開拓創(chuàng)新和與時俱進的精神來分析所處的環(huán)境和定位自己的戰(zhàn)略，就一定能夠找到自己的生存與發(fā)展之道!