懲罰性賠償可否通過公益訴訟來主張？司法實(shí)踐中處理不一。法律規(guī)定的不明確以及經(jīng)驗(yàn)的缺乏，讓這一問題變得復(fù)雜——

懲罰性賠償能否成為公益訴訟利劍

劉文暉

問題在司法實(shí)踐中顯現(xiàn)

4月28日，廣州市中級法院對三起案件作出判決，鐘某、史某、鄧某等販賣假鹽的不法分子被依法追究民事侵權(quán)責(zé)任，被判承擔(dān)共計16萬元的民事懲罰性賠償金。

這是廣東省消委會接受廣州市檢察院的檢察建議，于去年10月26日向法院提起的四起懲罰性賠償消費(fèi)公益訴訟中的三起，另一起法院尚在審理中。

一字一句讀完上述三起案件的判決書，廣東省消委會的工作人員百感交集。

據(jù)介紹，廣東消協(xié)組織提起此類公益訴訟的案件線索，主要來自檢察機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)在查辦相關(guān)刑事案件的過程中，發(fā)現(xiàn)不法分子的違法行為同時侵犯眾多不特定消費(fèi)者的合法權(quán)益時，會向消協(xié)組織發(fā)出檢察建議，建議其提起公益訴訟。

然而，并非每起懲罰性賠償消費(fèi)公益訴訟都進(jìn)行得這么順利。

去年3月，廣東省消委會接受檢察機(jī)關(guān)的檢察建議，向深圳市中級法院就李某等20余人銷售病死豬肉提起公益訴訟。請求法院判令李某等人承擔(dān)懲罰性賠償金1006.2萬元，并通過新聞媒體公開賠禮道歉。

“這是全國第一例懲罰性賠償消費(fèi)公益訴訟。”中國消費(fèi)者協(xié)會法律部主任陳劍介紹說。但對這起訴訟，法院僅支持了關(guān)于賠禮道歉和部分律師費(fèi)的訴訟請求，沒有支持懲罰性賠償?shù)脑V訟請求。廣東省消委會為此案支付了8萬余元的案件受理費(fèi)及4.5萬元律師費(fèi)。

“法院認(rèn)為，消委會提起懲罰性賠償法律依據(jù)不足，而且，消委會不是消費(fèi)者，不具有提起懲罰性賠償?shù)馁Y格。”廣東省消委會秘書長楊淑娜說。

去年4月，劉某等人因非法經(jīng)營罪被判承擔(dān)刑事責(zé)任，廣州市檢察院認(rèn)為劉某販賣假鹽的行為侵犯了消費(fèi)者的合法權(quán)益，建議廣東省消委會提起懲罰性賠償消費(fèi)公益訴訟。

這次，廣東省消委會復(fù)函檢察院，決定不對劉某等人提起公益訴訟。

最終，該案件由廣州市檢察院直接提起公益訴訟。廣州市中級法院一審判決劉某支付懲罰性賠償金112萬元，由法院繳付國庫；同時責(zé)令其在省級以上電視臺和全國公開發(fā)行的報紙上發(fā)表道歉聲明。

“從這幾起案件的審理結(jié)果來看，因?yàn)榉ㄒ?guī)不明確，又缺少實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理論研究，現(xiàn)在，懲罰性賠償消費(fèi)公益訴訟怎么打、怎么提、怎么判，有很多問題亟待進(jìn)一步探究。”楊淑娜說。

5月9日，中國消費(fèi)者協(xié)會在北京召開懲罰性賠償公益訴訟專家論證會，專家學(xué)者就消協(xié)組織是否有權(quán)提起懲罰性賠償消費(fèi)公益訴訟及其法律依據(jù)，以及如果勝訴如何管理所獲懲罰性賠償金等話題進(jìn)行深入探討。

懲罰性賠償只能由消費(fèi)者個人提起嗎？

記者梳理發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行法律中涉及消費(fèi)民事訴訟懲罰性賠償?shù)囊?guī)定主要有下列幾條：

侵權(quán)責(zé)任法第47條：“明知產(chǎn)品存在缺陷仍然生產(chǎn)、銷售，造成他人死亡或者健康嚴(yán)重?fù)p害的，被侵權(quán)人有權(quán)請求相應(yīng)的懲罰性賠償。”

食品安全法第148條第2款：“生產(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品或者經(jīng)營明知是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，消費(fèi)者除要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者或者經(jīng)營者要求支付價款十倍或者損失三倍的賠償金；增加賠償?shù)慕痤~不足一千元的，為一千元。但是，食品的標(biāo)簽、說明書存在不影響食品安全且不會對消費(fèi)者造成誤導(dǎo)的瑕疵的除外。”

《最高人民法院關(guān)于審理食品藥品糾紛案件適用法律若干問題的規(guī)定》第15條：“生產(chǎn)不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品或者銷售明知是不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，消費(fèi)者除要求賠償損失外，向生產(chǎn)者、銷售者主張支付價款十倍賠償金或者依照法律規(guī)定的其他賠償標(biāo)準(zhǔn)要求賠償?shù)模嗣穹ㄔ簯?yīng)予支持。”

以上條文均涉及懲罰性賠償內(nèi)容，且明確規(guī)定請求權(quán)的主體為消費(fèi)者，作為消費(fèi)者代表的消協(xié)組織，是否有權(quán)提起懲罰性賠償，法律并沒有作出明確的表述。而司法實(shí)踐中的不同判定，也表現(xiàn)出各方對這一問題各自的思考角度。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，消協(xié)組織并非涉案食品的消費(fèi)者，沒有支付過購買涉案食品的價款或者受到其他損失，因此不具有提起懲罰性賠償?shù)恼埱髾?quán)。支持消協(xié)組織提起懲罰性賠償訴訟的意見則認(rèn)為，消費(fèi)民事公益訴訟具有替代性和補(bǔ)充性，是為了保護(hù)眾多不特定消費(fèi)者的合法權(quán)益，避免侵權(quán)者的民事侵權(quán)責(zé)任落空。

“銷售用甲醛浸泡過的病死豬肉，用工業(yè)鹽冒充食用鹽，用非碘鹽冒充碘鹽，這些不法行為嚴(yán)重危害了廣大消費(fèi)者舌尖上的安全，侵害了不特定多數(shù)消費(fèi)者的身體健康，侵犯了廣大消費(fèi)者的健康權(quán)，然而，對于這類案件消費(fèi)者卻沒法提起賠償訴訟，消費(fèi)者甚至都沒法知道自己是否受到侵害，同時，消費(fèi)者也沒有辦法獲取證據(jù)。大部分消費(fèi)者不會為了買一包鹽、買一塊豬肉去保留證據(jù)，所以讓消費(fèi)者提起這一類的訴訟幾乎是不可能的。”楊淑娜說。

“我們認(rèn)為，消協(xié)組織有權(quán)提起懲罰性賠償公益訴訟。因?yàn)橄M(fèi)公益訴訟的目的有兩個，一是保護(hù)眾多消費(fèi)者的合法權(quán)益，二是對侵權(quán)者的侵權(quán)行為實(shí)施嚴(yán)厲的經(jīng)濟(jì)制裁。這兩者都是消費(fèi)公益訴訟需要承擔(dān)的訴訟任務(wù)，不可偏廢。食品安全法中有關(guān)懲罰性賠償?shù)囊?guī)定，雖然是指具體的特定的消費(fèi)者受到損失，但其立法本意實(shí)際上有兩層，一個是要讓受侵害的個體權(quán)利得到伸張，另外就是要讓侵權(quán)者受到嚴(yán)厲的經(jīng)濟(jì)制裁。在消費(fèi)者不提起訴訟且侵權(quán)行為損害了公益的情況下，消協(xié)組織提起公益訴訟懲罰性賠償可以參照這個立法，因?yàn)橄M(fèi)者的損害是客觀存在的。”廣州市檢察院副檢察長周虹認(rèn)為。

與會專家多數(shù)也認(rèn)為，消協(xié)組織有權(quán)提起懲罰性賠償公益訴訟。

中國人民大學(xué)法學(xué)院教授肖建國認(rèn)為，消協(xié)享有的懲罰性賠償權(quán)與消費(fèi)者享有的懲罰性賠償權(quán)應(yīng)該具有不同性質(zhì)。消費(fèi)者的懲罰性賠償權(quán)屬于民事訴權(quán)，目的是為了補(bǔ)償受害人的財產(chǎn)性損失，是消費(fèi)者自己享有的判決利益，請求權(quán)人和受益人是二者合一的；消協(xié)的懲罰性賠償權(quán)不同于私權(quán)，也不應(yīng)該是公權(quán)，應(yīng)該是介于二者之間的具有獨(dú)立性的請求權(quán)。這種請求權(quán)在消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法和食品安全法中沒有特別明確指出，但通過法律解釋可以推出來。

民事公益訴訟能否主張懲罰性賠償？

在我國，公益訴訟制度尚處在探索和摸索階段，不僅之前的法律法規(guī)對其缺少相關(guān)制度設(shè)計，最新的相關(guān)法律文本，也為司法實(shí)踐留出探求的空間。

2016年5月1日起實(shí)施的《最高人民法院關(guān)于審理消費(fèi)民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第13條是專家關(guān)注的重點(diǎn)議題之一。

這一條第1款的文字是這樣表述的：“原告在消費(fèi)民事公益訴訟案件中，請求被告承擔(dān)停止侵害、排除妨礙、消除危險、賠禮道歉等民事責(zé)任的，人民法院可予支持。”

本條雖然沒有明確列舉“賠償損失”，但是也沒有明確禁止。有觀點(diǎn)認(rèn)為，該條并未明確規(guī)定可適用懲罰性賠償，因此，消協(xié)組織不能提起懲罰性賠償；而反對的聲音則提出，這一條款也并未排除消協(xié)組織要求賠償?shù)臋?quán)利。

分歧就在于，怎么理解條文列舉的4項請求權(quán)后緊跟著的那個“等”字。中國法學(xué)會消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法學(xué)研究會會長河山提出，法律中所有的“等”應(yīng)該都是等外，沒有等內(nèi)。

“有些法條中為什么加個‘等’？因?yàn)榱⒎〞r在認(rèn)識上還有一些分歧，不能明確寫進(jìn)去，堵死了也不太好，就不給它關(guān)門，寫一個‘等’”。全國人大常委會法工委民法室副主任杜濤解釋說。

“社會生活是復(fù)雜的，而且不斷地在變動，必須有一個‘等’，讓法律由僵硬的法律變成一個活的法律。”中國人民大學(xué)法學(xué)院教授劉俊海說。

“賠償損失請求權(quán)缺失的消費(fèi)民事公益訴訟，無法充分保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益，也不能有效禁止不法經(jīng)營行為。”對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院教授蘇號朋認(rèn)為，缺少賠償損失請求權(quán)，消費(fèi)公益訴訟只能制止涉案的行為本身，而不能收繳不法經(jīng)營者此前已經(jīng)獲得的高額不法收益，也不能對其他經(jīng)營者形成有效的警示和震懾。這些案件往往正在進(jìn)行或者已經(jīng)完成刑事訴訟程序，通過刑事程序已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了禁止加害行為的目的。如果另行啟動一個復(fù)雜的民事公益訴訟只為了要求違法經(jīng)營者“賠禮道歉”，那么就是在用消費(fèi)民事公益訴訟這一“重型武器”打“死蒼蠅”，不僅沒有節(jié)約司法資源，反而會造成對司法資源的極大浪費(fèi)。

蘇號朋進(jìn)一步解釋說，由于消費(fèi)領(lǐng)域公益和私益的融合，民事消費(fèi)公益訴訟原告在身份上既是公共利益的維護(hù)者，也是消費(fèi)者個體利益的實(shí)現(xiàn)者。公益私益的融合以及民事消費(fèi)公益訴訟原告的雙重身份屬性，加之兩種懲罰性賠償共同指向被告的同一個行為，使得社會法語境下的源于公共利益保護(hù)的懲罰性賠償類型可以吸收私益性的懲罰性賠償，進(jìn)而將兩者融于一個懲罰性賠償請求。消費(fèi)公益訴訟原告可以直接根據(jù)法律規(guī)定，獲得懲罰性賠償請求權(quán)，而其勝訴所獲得的懲罰性賠償金則可以直接救濟(jì)受害的消費(fèi)者。

“通過消費(fèi)公益訴訟為消費(fèi)者尋求損害賠償，是這些案件最合理的解決方案。”蘇號朋說。

懲罰性賠償金該如何管理使用？

如果提起的懲罰性賠償訴求得到法院的支持，那么，接下來要面對的一個問題是，這筆錢的歸屬如何，又該如何管理？

直接判給檢察機(jī)關(guān)或者消協(xié)組織，不符合民事法律的基本原則，他們不是當(dāng)事人，不能占有這筆賠償金。在廣州市檢察院及廣東省消委會提起的訴訟中，原告均主張，追繳的民事懲罰性賠償金應(yīng)在消費(fèi)者訴訟時效屆滿后上繳國庫。而在已審結(jié)并判決支持懲罰賠償?shù)陌讣?，法院則判決將這筆錢直接上繳國庫。

“判決理由的依據(jù)是根據(jù)生活習(xí)慣，廣大消費(fèi)者不會因?yàn)橘徺I一包鹽而保存購買憑證及其外包裝，以備日后訴訟之用。在消費(fèi)者的訴訟時效不完全相同且不確定的情形下，直接上繳國庫更符合實(shí)際情況。如此一來，懲罰性賠償金的性質(zhì)就發(fā)生了變化，將事實(shí)上與行政罰款、刑事罰金類似，可以參照行政罰款與刑事罰金競合時類似的處理原則裁斷。也就是將刑事罰金在民事懲罰性賠償金中抵扣。”據(jù)廣州市中級法院法官韓方介紹，前述幾起案件采用的都是這種辦法。

“但是，如果有一天，有一個具體的消費(fèi)者真的出現(xiàn)了，要求主張自己的權(quán)益時，不可能讓被告另外再拿一份錢出來，而這筆錢已經(jīng)上繳國庫了，怎么退也是一個問題。”韓方也表示出他的擔(dān)憂。

“我認(rèn)為上繳國庫是比較恰當(dāng)?shù)?，這恰恰反映了消協(xié)和檢察院享有的懲罰性賠償請求權(quán)的特殊性質(zhì)，體現(xiàn)了與消費(fèi)者懲罰性賠償請求權(quán)的差異，也能體現(xiàn)公益訴訟和私益訴訟的差別。”肖建國說。

蘇號朋則認(rèn)為，上繳國庫是不合理的。消費(fèi)公益訴訟發(fā)起主體在消費(fèi)公益訴訟中的身份定位決定了勝訴所獲懲罰性賠償金的去向。如果原告消協(xié)代表國家，則公益訴訟懲罰性賠償金性質(zhì)上屬于刑事罰金，應(yīng)當(dāng)交予國庫無疑。但是，在消費(fèi)公益訴訟中，消協(xié)組織作為原告屬于民事主體，訴訟的基礎(chǔ)法律關(guān)系是民事侵權(quán)法律關(guān)系。國家對不法經(jīng)營者的處罰應(yīng)當(dāng)通過刑事和行政處罰來實(shí)現(xiàn)，而不應(yīng)當(dāng)借助民事手段。因此，公益懲罰性賠償金上繳國庫是不合理的。如果原告代表消費(fèi)者，則勝訴所獲懲罰性賠償金應(yīng)當(dāng)由消費(fèi)者領(lǐng)取。如果原告代表社會公益，則勝訴所獲懲罰性賠償應(yīng)當(dāng)用于保護(hù)消費(fèi)領(lǐng)域的社會公共利益。

中國政法大學(xué)教授時建中也認(rèn)為，上繳國庫無異于罰款，與民事救濟(jì)的屬性不符。消協(xié)代表不特定消費(fèi)者通過公益訴訟所獲的懲罰性賠償，實(shí)際上仍應(yīng)當(dāng)屬于消費(fèi)者。所以，特定消費(fèi)者的訴權(quán)被排斥了之后，這筆錢以基金的方式管理是最合理的。而且消費(fèi)者對賠償基金主張權(quán)利應(yīng)有時間的限制。

“我覺得有兩條路可以走。”劉俊海認(rèn)為，管理懲罰性賠償金，一個思路是成立消費(fèi)者民事訴訟賠償基金會，每次打贏官司之后，每筆資金單獨(dú)記賬，如果有一天有消費(fèi)者有證據(jù)證明自己就是消協(xié)勝訴的官司里真正的受害人，就可以領(lǐng)到賠償，這就實(shí)現(xiàn)了消費(fèi)者的“零成本維權(quán)”。第二個思路是委托基金會管理，現(xiàn)有的法律包括慈善法已經(jīng)規(guī)定了相關(guān)的損害賠償金的管理方法。中國消費(fèi)者協(xié)會可以委托信托公司或者慈善組織來管理懲罰性賠償基金。當(dāng)然，一定要嚴(yán)格依法監(jiān)管，確?；鸨Ｖ翟鲋?。這也可以大幅提升廣大消費(fèi)者的幸福感、獲得感和安全感，從而打造一種多贏共享、誠實(shí)信用、公平公正、風(fēng)清氣正的市場生態(tài)環(huán)境。