保障食品安全任重道遠(yuǎn)，回顧和梳理改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)食品安全體制和機(jī)構(gòu)的變遷，是重要的理論命題，更有助于探索大國(guó)食品安全治理之道。
食品的屬性包括數(shù)量、種類(lèi)、質(zhì)量、營(yíng)養(yǎng)、口味等要素。相應(yīng)地，食品安全綜合概念體系包括糧食數(shù)量安全、食品質(zhì)量安全和食物營(yíng)養(yǎng)安全三個(gè)層次。三類(lèi)安全彼此關(guān)聯(lián)且相互影響，分別扮演基礎(chǔ)、樞紐和目標(biāo)的角色，人們通常所說(shuō)的食品安全是指食品質(zhì)量安全。根據(jù)《中華人民共和國(guó)食品安全法》規(guī)定，食品安全是指食品無(wú)毒、無(wú)害，符合應(yīng)當(dāng)有的營(yíng)養(yǎng)要求，對(duì)人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。
三個(gè)時(shí)期
在筆者的梳理中，我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的食品安全監(jiān)管體制，大致經(jīng)歷了以下幾個(gè)過(guò)程：混合過(guò)渡體制（1979~1993年），全面外部監(jiān)督體制（1994~2002年），科學(xué)監(jiān)管體制（2003~2011年），直到黨的十八大后，邁向了治理現(xiàn)代化。
黨的十一屆三中全會(huì)提出把全黨和國(guó)家的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變化迫切要求改革經(jīng)濟(jì)體制管理模式。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)同意，衛(wèi)生部于1978年?duì)款^會(huì)同其他有關(guān)部委組成“全國(guó)食品衛(wèi)生領(lǐng)導(dǎo)小組”，組織對(duì)農(nóng)業(yè)種植養(yǎng)殖、食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和進(jìn)出口等環(huán)節(jié)的食品污染開(kāi)展治理。1982年11月19日，五屆全國(guó)人大常委會(huì)第25次會(huì)議審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法（試行）》（下稱(chēng)《試行法》）。這是中國(guó)食品衛(wèi)生領(lǐng)域的第一部法律，對(duì)食品、食品添加劑、食品容器、包裝材料、食品用工具、設(shè)備等方面衛(wèi)生要求，食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法的制定，食品衛(wèi)生許可、管理和監(jiān)督，從業(yè)人員健康檢查以及法律責(zé)任等方面都作了翔實(shí)規(guī)定。
《試行法》規(guī)定國(guó)家實(shí)行食品衛(wèi)生監(jiān)督制度，改變了各級(jí)政府非常設(shè)機(jī)構(gòu)——食品衛(wèi)生領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)食品衛(wèi)生監(jiān)督管理的格局，明確各級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)食品衛(wèi)生工作及其執(zhí)法主體地位。
不論是從經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景、管理體制還是政策工具等方面看，改革開(kāi)放初期的食品衛(wèi)生都帶有濃厚的混合過(guò)渡色彩，這是一種徘徊于溫飽與吃好、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與商品經(jīng)濟(jì)、政企合一與政企分離、行業(yè)管理與外部監(jiān)督、傳統(tǒng)管控與現(xiàn)代監(jiān)管之間的獨(dú)特現(xiàn)象。
1992年10月，黨的十四大確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，提出“實(shí)行政企分開(kāi)，逐步擴(kuò)大企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)”。在這一背景下，1993年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革撤消輕工業(yè)部，成立中國(guó)輕工總會(huì)。至此，食品企業(yè)正式與輕工業(yè)主管部門(mén)分離，延續(xù)了40多年的政企合一體制被打破。在此之后，各類(lèi)市場(chǎng)主體發(fā)展食品產(chǎn)業(yè)的積極性被激發(fā)，食品產(chǎn)業(yè)獲得前所未有的發(fā)展。
宏觀背景的深刻變化，為頒布施行十多年的《試行法》正式實(shí)施提供了良好契機(jī)。八屆全國(guó)人大常委會(huì)第16次會(huì)議于1995年10月30日審議通過(guò)了《食品衛(wèi)生法》，標(biāo)志著中國(guó)食品衛(wèi)生管理工作正式進(jìn)入法制化階段。該法繼承了《試行法》的總體框架、主要制度和條款內(nèi)容，增加了保健食品相關(guān)規(guī)定，細(xì)化了行政處罰條款，強(qiáng)化了對(duì)街頭食品和進(jìn)口食品的管理。
《食品衛(wèi)生法》再次明確國(guó)家實(shí)行食品衛(wèi)生監(jiān)督制度，廢除原有政企合一體制下的行業(yè)部門(mén)食品衛(wèi)生管理職權(quán)，確定了衛(wèi)生行政部門(mén)作為食品衛(wèi)生執(zhí)法主體的地位。同時(shí)，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)食品衛(wèi)生管理工作。政府通過(guò)建立有權(quán)威的外部食品衛(wèi)生執(zhí)法和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，在絕大部分領(lǐng)域取代行業(yè)內(nèi)部食品衛(wèi)生管理，將監(jiān)管者與監(jiān)管對(duì)象都納入法制框架。
與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，傳統(tǒng)行政干預(yù)手段基本退出歷史舞臺(tái)，衛(wèi)生部門(mén)繼續(xù)強(qiáng)化國(guó)家立法、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、行政執(zhí)法等工作，同時(shí)質(zhì)量認(rèn)證、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、科普宣傳等新型監(jiān)管工具也初現(xiàn)端倪。
2001年11月，中國(guó)加入世貿(mào)組織。“入世”給中國(guó)食品安全帶來(lái)兩大深刻變化：其一，進(jìn)口食品大量進(jìn)入國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，知識(shí)產(chǎn)權(quán)、政策性貿(mào)易壁壘等風(fēng)險(xiǎn)不斷增加，消費(fèi)者食品安全意識(shí)也逐步提高，中國(guó)食品產(chǎn)業(yè)面臨大分化、大重組；第二，隨著中國(guó)食品大量出口到國(guó)外，食品安全政策議題不再局限于國(guó)內(nèi)和市場(chǎng)層面。
2003年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革在原國(guó)家藥品監(jiān)督管理局基礎(chǔ)上組建國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局，負(fù)責(zé)食品安全綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和組織查處重大事故，同時(shí)還承擔(dān)保健食品審批許可職能。2004年9月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕23號(hào)），按照一個(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)的原則，采取“分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”的方式，明確了食品安全監(jiān)管的部門(mén)和職能。該決定同時(shí)明確提出，地方各級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)食品安全負(fù)總責(zé)。
2009年2月28日，十一屆人大常委會(huì)第七次會(huì)議又通過(guò)了新《食品安全法》。根據(jù)《食品安全法》規(guī)定，國(guó)務(wù)院于2010年2月6日印發(fā)《關(guān)于設(shè)立國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)的通知》（國(guó)發(fā)〔2010〕6號(hào)），成立了由國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任正副主任，由衛(wèi)生、發(fā)展改革、工業(yè)和信息化、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、工商、質(zhì)檢、食品藥品監(jiān)管等15個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)同志作為成員組成的食品安全委員會(huì)，作為國(guó)務(wù)院食品安全工作的高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。此后，國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)設(shè)立了辦公室，具體承擔(dān)委員會(huì)的日常工作，從而取代衛(wèi)生部成為更高層次的食品安全綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。
邁向治理現(xiàn)代化
黨的十八大以后，在國(guó)家治理現(xiàn)代化的新背景下，中國(guó)食品安全也進(jìn)入了新階段。
?。ㄒ唬┦称钒踩珷顩r多元影響因素。
習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，食品安全首先是“管”出來(lái)的，也是“產(chǎn)”出來(lái)的。這一論述表明食品安全狀況存在的多元因素影響，主要包括三方面。
一是“產(chǎn)”的因素，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者是食品安全第一責(zé)任人。中國(guó)現(xiàn)有2億多農(nóng)民從事種植養(yǎng)殖，農(nóng)戶(hù)違法成本低，監(jiān)管難度極大。全國(guó)每年消耗32萬(wàn)噸農(nóng)藥、6000萬(wàn)噸化肥和250萬(wàn)噸農(nóng)業(yè)塑料薄膜，粗放的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式導(dǎo)致化學(xué)污染成為當(dāng)前食品安全的最大風(fēng)險(xiǎn)。2015年中國(guó)規(guī)模以上食品工業(yè)企業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入11.34萬(wàn)億元，占全國(guó)工業(yè)總產(chǎn)值比重10%以上。盡管已成為國(guó)內(nèi)第一大工業(yè)行業(yè)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)重要支柱，與發(fā)達(dá)國(guó)家集中生產(chǎn)和有序流通的食品供應(yīng)體系相比，中國(guó)食品產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)系統(tǒng)性薄弱，表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)“多、小、散、低”，集約化程度不高，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者誠(chéng)信意識(shí)和守法意識(shí)淡薄。
二是“管”的因素，強(qiáng)大產(chǎn)業(yè)和強(qiáng)大監(jiān)管互為支撐。如2013財(cái)年美國(guó)食品和藥物管理局實(shí)有雇員14648人，其直接監(jiān)管的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)僅5萬(wàn)多家。英國(guó)食品標(biāo)準(zhǔn)署（FSA）和地方衛(wèi)生部門(mén)（EHO）的食品安全檢查員要在大學(xué)經(jīng)過(guò)4年正規(guī)學(xué)習(xí)方可上崗，監(jiān)管全國(guó)50多萬(wàn)家食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)。中國(guó)食品藥品監(jiān)管人員編制長(zhǎng)期在10萬(wàn)左右，而各類(lèi)有證的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體則數(shù)以百萬(wàn)計(jì)，監(jiān)管人員和監(jiān)管對(duì)象比例嚴(yán)重失衡。
三是“本”的因素，即環(huán)境給食品安全帶來(lái)的影響。當(dāng)前全國(guó)19.4%耕地土壤點(diǎn)位重金屬或有機(jī)污染超標(biāo)，61.5%的地下水監(jiān)測(cè)點(diǎn)水質(zhì)為較差或極差，工業(yè)化帶來(lái)的環(huán)境污染從源頭影響食品安全。然而根據(jù)現(xiàn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置，上述工作分別由國(guó)土、環(huán)保、食藥監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)，其往往以自身職能為出發(fā)點(diǎn)設(shè)置政策議程，政策缺乏互補(bǔ)性和一致性。
?。ǘ谋O(jiān)管到治理的范式轉(zhuǎn)變。
食品安全成因的復(fù)雜性決定了其解決途徑的綜合性。除政府監(jiān)管外，企業(yè)自治、行業(yè)自律、媒體監(jiān)督、消費(fèi)者參與、司法裁判同樣是糾正市場(chǎng)失靈進(jìn)而保障食品安全的手段。因此，食品安全治理現(xiàn)代化要改變過(guò)去政府一家“單打獨(dú)斗”的格局，重構(gòu)監(jiān)管部門(mén)、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、媒體和消費(fèi)者等主體的角色和權(quán)力（利）義務(wù)關(guān)系。當(dāng)這種關(guān)系用法律、政策等制度形式固定下來(lái)時(shí)，就成為食品安全治理體系。
而要將食品安全監(jiān)管嵌入經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、政府職能轉(zhuǎn)變和社會(huì)治理創(chuàng)新的戰(zhàn)略布局中，亟須一個(gè)高層次、綜合性監(jiān)管機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌食品領(lǐng)域監(jiān)管政策和相關(guān)經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)政策，協(xié)調(diào)食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展、質(zhì)量安全、可及等目標(biāo)。
?。ㄈ┩晟平y(tǒng)一權(quán)威的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和新《食品安全法》出臺(tái)。
2013年3月《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》獲第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)審議通過(guò)，改革的目標(biāo)是整合職能、下沉資源、加強(qiáng)監(jiān)管，在各級(jí)政府完善統(tǒng)一權(quán)威的食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)。至此，整合各部門(mén)食品安全監(jiān)管職責(zé)以法定形式被固定下來(lái)，省以下工商和質(zhì)監(jiān)行政管理體制改革也終于實(shí)質(zhì)性啟動(dòng)。
黨的十八屆三中全會(huì)提出，改革市場(chǎng)監(jiān)管體系，實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管。三中全會(huì)同時(shí)強(qiáng)調(diào)完善統(tǒng)一權(quán)威的食品藥品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)。2014年7月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)維護(hù)市場(chǎng)正常秩序的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕20號(hào)）指出，整合優(yōu)化市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法資源，減少執(zhí)法層級(jí)，健全協(xié)作機(jī)制，提高監(jiān)管效能。從2013年末開(kāi)始，一些地方政府在不同層面整合工商、質(zhì)監(jiān)、食藥甚至物價(jià)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、城管等機(jī)構(gòu)及其職能，推進(jìn)“多合一”的綜合執(zhí)法改革，組建市場(chǎng)監(jiān)督管理局（委）。
2015年4月24日，《食品安全法》經(jīng)第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第14次會(huì)議修訂通過(guò)。亮點(diǎn)是創(chuàng)新了信息公開(kāi)、行刑銜接、風(fēng)險(xiǎn)交流、懲罰性賠償?shù)缺O(jiān)管手段，同時(shí)細(xì)化了社會(huì)共治和市場(chǎng)機(jī)制，確立了典型示范、貢獻(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)、科普教育等社會(huì)監(jiān)督手段，也為職業(yè)監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)、監(jiān)管資源區(qū)域性布局、科學(xué)劃分監(jiān)管事權(quán)等未來(lái)體制改革方向埋下了伏筆。
?。ㄋ模┬聲r(shí)代的工作成就和挑戰(zhàn)。
2013年監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革后，食品藥品監(jiān)管職能得以?xún)?yōu)化，監(jiān)管水平和支撐保障能力穩(wěn)步加強(qiáng)，其程度前所未有。評(píng)價(jià)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)食品藥品安全總體狀況的指標(biāo)有不少，抽檢合格率是較為常用的指標(biāo)。2016年，有關(guān)部門(mén)在全國(guó)范圍內(nèi)組織抽檢了25.7萬(wàn)批次食品樣品，總體抽檢合格率為96.8%，比2014年提高2.1個(gè)百分點(diǎn)，在統(tǒng)計(jì)意義上有顯著進(jìn)步。藥品抽檢合格率更是常年保持在98%以上。
國(guó)際社會(huì)的評(píng)價(jià)也印證了這一點(diǎn)，如英國(guó)《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》雜志每年發(fā)布《全球食品安全指數(shù)報(bào)告》（GFSI），近年來(lái)中國(guó)在“食品質(zhì)量與安全”方面得分排名全球前40，其中2016年排名38位，遠(yuǎn)高于中國(guó)在人均GDP的國(guó)際排名。
然而，食品安全監(jiān)管工作也面臨挑戰(zhàn)。體制改革的目標(biāo)是構(gòu)建統(tǒng)一、權(quán)威、專(zhuān)業(yè)的食品藥品監(jiān)管體制。如何理解“統(tǒng)一”成為關(guān)鍵。有觀點(diǎn)認(rèn)為“統(tǒng)一”是機(jī)構(gòu)設(shè)置的一致性，包括橫向的機(jī)構(gòu)一致，即各級(jí)地方政府層面機(jī)構(gòu)設(shè)置保持一致，及縱向的機(jī)構(gòu)一致，即省級(jí)參照國(guó)務(wù)院設(shè)置，市縣參照省級(jí)設(shè)置。實(shí)際上我們對(duì)“統(tǒng)一”的理解不應(yīng)局限于字面含義。全國(guó)食藥監(jiān)系統(tǒng)機(jī)構(gòu)設(shè)置不可能也不必要完全一致。關(guān)鍵是要調(diào)動(dòng)更多的監(jiān)管資源，發(fā)揮高效的動(dòng)員能力以及科學(xué)合理的分布監(jiān)管力量。
?。ㄎ澹?018年機(jī)構(gòu)改革。
十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》提出，考慮到藥品監(jiān)管的特殊性，單獨(dú)組建國(guó)家藥品監(jiān)督管理局，由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局管理。市場(chǎng)監(jiān)管實(shí)行分級(jí)管理，藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)只設(shè)到省一級(jí)，藥品經(jīng)營(yíng)銷(xiāo)售等行為的監(jiān)管，由市縣市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)統(tǒng)一承擔(dān)。
應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這一輪食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革真正體現(xiàn)了頂層設(shè)計(jì)，超越部門(mén)搞改革、監(jiān)管看安全，是新時(shí)代的新氣象。“大市場(chǎng)——專(zhuān)藥品”模式抓住了當(dāng)前食藥安全治理的兩大關(guān)鍵：食品安全監(jiān)管的協(xié)調(diào)力和綜合性，藥品監(jiān)管的特殊性和專(zhuān)業(yè)性。總體上說(shuō)，在市縣普遍采取市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法的前提下，用“小折騰”獲取“大紅利”的方案，一定程度上有利于監(jiān)管統(tǒng)一性。
這一方案面臨的最大挑戰(zhàn)是食品藥品安全監(jiān)管的專(zhuān)業(yè)性如何保障，這也是過(guò)去基層綜合執(zhí)法改革帶給我們的最大思考。
改革從縱橫兩個(gè)維度調(diào)整監(jiān)管體制，一是科學(xué)劃分機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)，在強(qiáng)化綜合執(zhí)法的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)專(zhuān)業(yè)的事由專(zhuān)業(yè)的人來(lái)做，所以單獨(dú)組建國(guó)家藥品監(jiān)督管理局；二是合理界定中央和地方機(jī)構(gòu)職能和權(quán)責(zé)，解決上下一般粗的“權(quán)責(zé)同構(gòu)”問(wèn)題，所以藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)只設(shè)到省一級(jí)，帶有一定垂直管理的意義，與市場(chǎng)監(jiān)管分級(jí)管理相區(qū)別。
后續(xù)政策落地應(yīng)注意三個(gè)方面：第一是事權(quán)科學(xué)劃分，基于食品和藥品在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型等方面差異，藥品上市前監(jiān)管權(quán)盡量集中，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和藥品經(jīng)營(yíng)銷(xiāo)售日常監(jiān)管權(quán)適當(dāng)下沉；第二是改革因地制宜，可賦予省級(jí)改革自主權(quán)，食品藥品產(chǎn)業(yè)集中的地區(qū)，還是可以允許單獨(dú)設(shè)立食品藥品監(jiān)督管理局；第三是監(jiān)管人員積極性保障，地方機(jī)構(gòu)改革要充分考慮基層一線(xiàn)監(jiān)管執(zhí)法人員訴求和利益。
