近年來(lái)，隨著食品投訴舉報(bào)人水平的不斷提升，投訴舉報(bào)的專(zhuān)業(yè)性和針對(duì)性也日益凸顯。投訴舉報(bào)材料由原來(lái)簡(jiǎn)單的截圖、標(biāo)簽逐漸“進(jìn)化”為其他地區(qū)同類(lèi)案件的行政復(fù)議決定書(shū)、人民法院同類(lèi)產(chǎn)品的判決書(shū)、相關(guān)行政單位的內(nèi)部復(fù)函或公開(kāi)復(fù)函。
2017年X市T區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局接到投訴舉報(bào)材料，材料顯示其轄區(qū)內(nèi)A公司生產(chǎn)的松茸重金屬超標(biāo)。舉報(bào)人先是在外地購(gòu)買(mǎi)了3盒由A公司于2016年6月生產(chǎn)的“野生松茸”。后將購(gòu)買(mǎi)的產(chǎn)品寄送至具有檢驗(yàn)資質(zhì)的B檢測(cè)公司進(jìn)行檢測(cè)，并對(duì)購(gòu)買(mǎi)、送檢流程進(jìn)行了公證。2016年8月，B公司出具的《檢驗(yàn)報(bào)告》顯示，該松茸存在總砷結(jié)果超標(biāo)的情況。據(jù)此，舉報(bào)人向T區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局舉報(bào)，并附有多份涉及A公司松茸產(chǎn)品的法院判決文書(shū)，要求查處A公司的違法行為。
舉報(bào)人共提供了三種在執(zhí)法實(shí)踐中較為常見(jiàn)的證據(jù)材料：一是公證文書(shū)，用以證明購(gòu)買(mǎi)和送檢流程。二是委托B檢測(cè)公司出具的《檢驗(yàn)報(bào)告》。三是人民法院的判決文書(shū)，其中河南省鄭州市金水區(qū)人民法院的民事判決是對(duì)同批次產(chǎn)品的質(zhì)量認(rèn)定；北京市西城區(qū)人民法院的兩份判決則涉及對(duì)A公司其他批次同一產(chǎn)品的質(zhì)量認(rèn)定。上述判決均認(rèn)為A公司生產(chǎn)的野生松茸不符合食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，支持了舉報(bào)人十倍賠償?shù)脑V訟請(qǐng)求。
實(shí)踐中，應(yīng)如何認(rèn)定上述證據(jù)材料的效力呢？
法院判決的效力認(rèn)定
《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》第七十條規(guī)定：“生效的人民法院裁判文書(shū)或者仲裁機(jī)構(gòu)裁決文書(shū)確認(rèn)的事實(shí)，可以作為定案依據(jù)。”據(jù)此，部分執(zhí)法人員認(rèn)為，可以直接將法院認(rèn)定的事實(shí)作為定案依據(jù)采納使用。但筆者認(rèn)為，行政處罰的事實(shí)認(rèn)定如果完全依賴(lài)法院判定而不進(jìn)行充分的調(diào)查取證，具有極高的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。
首先，在民事判決中，法官遵循的是“高度蓋然性的優(yōu)勢(shì)證據(jù)原則”，即當(dāng)證據(jù)顯示待證事實(shí)存在的可能性明顯大于不存在的可能性時(shí)，法官可據(jù)此進(jìn)行合理推斷以排除疑問(wèn)，從自由心證的角度判定哪一方所述事實(shí)更具有可信度從而進(jìn)行事實(shí)認(rèn)定。這個(gè)原則極其考驗(yàn)原被告雙方的舉證能力，故在民事訴訟中有“贏得證據(jù)也就贏了訴訟”的說(shuō)法。在以往的兩起訴訟中，應(yīng)訴的是經(jīng)銷(xiāo)商，未追加A公司作為第三人，導(dǎo)致其失去申辯舉證的機(jī)會(huì)，敗訴結(jié)果可想而知。
其次，在司法實(shí)踐中，同案不同斷的情況時(shí)有發(fā)生，不同法官對(duì)證據(jù)材料的審查標(biāo)準(zhǔn)亦有差異，所以，不能簡(jiǎn)單參照法院判例進(jìn)行事實(shí)認(rèn)定。
最后，行政處罰的判定標(biāo)準(zhǔn)是“事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿”，行政機(jī)關(guān)必須在充分調(diào)查并聽(tīng)取當(dāng)事人申辯意見(jiàn)的基礎(chǔ)上挖掘案件真相進(jìn)而進(jìn)行判斷，該證據(jù)要求高于民事判決的證據(jù)要求。因此僅憑一紙判決下定論的做法過(guò)于武斷。
《檢驗(yàn)報(bào)告》的效力認(rèn)定
在涉及食品質(zhì)量的案件中，《檢驗(yàn)報(bào)告》是舉報(bào)人較為常用的一種證據(jù)材料。對(duì)此類(lèi)證據(jù)材料應(yīng)從形式和實(shí)質(zhì)兩個(gè)方面進(jìn)行審查。
形式審查檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的資質(zhì) 目前，我國(guó)主要的檢驗(yàn)資質(zhì)有兩種，中國(guó)計(jì)量認(rèn)定（簡(jiǎn)稱(chēng)CMA）和中國(guó)合格評(píng)定國(guó)家認(rèn)可委員會(huì)出具的實(shí)驗(yàn)室認(rèn)可（簡(jiǎn)稱(chēng)CNAS）。具備CMA標(biāo)志表明該機(jī)構(gòu)通過(guò)了省級(jí)質(zhì)量技術(shù)管理機(jī)構(gòu)的考核認(rèn)可，為合法的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)；具備CNAS標(biāo)志則表明該檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)已經(jīng)通過(guò)了中國(guó)國(guó)家實(shí)驗(yàn)室認(rèn)證委員會(huì)的考核，檢驗(yàn)?zāi)芰σ呀?jīng)達(dá)到國(guó)家實(shí)驗(yàn)室水平，能夠得到美國(guó)、日本、法國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的承認(rèn)。在此基礎(chǔ)上，檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)只要是在檢驗(yàn)?zāi)芰Ψ秶鷥?nèi)做出的《檢驗(yàn)報(bào)告》即具有法定效力。因此，形式審查需要審查檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)，同時(shí)核對(duì)《檢驗(yàn)報(bào)告》所檢測(cè)的產(chǎn)品名稱(chēng)、型號(hào)是否與所投訴商品一致，如無(wú)名稱(chēng)、型號(hào)不符的情況即符合形式標(biāo)準(zhǔn)。
實(shí)質(zhì)審查《檢驗(yàn)報(bào)告》的適用標(biāo)準(zhǔn) 由于實(shí)踐中委托人需要自行提供檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，因此標(biāo)準(zhǔn)適用的正確與否與檢驗(yàn)結(jié)論具有直接關(guān)系。但需注意的是，《檢驗(yàn)報(bào)告》適用標(biāo)準(zhǔn)有誤并不意味著其毫無(wú)價(jià)值。本例中B檢測(cè)公司出具《檢測(cè)報(bào)告》適用的標(biāo)準(zhǔn)為企業(yè)在2013年備案的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，并非企業(yè)2016年6月生產(chǎn)該批次產(chǎn)品時(shí)適用的最新企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。理論上，因適用標(biāo)準(zhǔn)有誤，該《檢驗(yàn)報(bào)告》不具有合法性，但是通過(guò)對(duì)比企業(yè)備案的新舊兩份標(biāo)準(zhǔn)可以發(fā)現(xiàn)，企業(yè)對(duì)總砷的控制是越來(lái)越嚴(yán)的。2013年備案的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)要求，按脫水后折算的總砷限量應(yīng)小于等于1mg/kg，2016年最新的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)將該項(xiàng)要求調(diào)整到應(yīng)小于等于0.5mg/kg，而《檢驗(yàn)報(bào)告》所測(cè)結(jié)果為5mg/kg，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出新舊標(biāo)準(zhǔn)要求。因此，即使適用的標(biāo)準(zhǔn)過(guò)時(shí)，《檢驗(yàn)報(bào)告》的內(nèi)容已能夠證明產(chǎn)品存在總砷超標(biāo)的客觀事實(shí)。如果單純以適用依據(jù)有誤就武斷地否定《檢驗(yàn)報(bào)告》的數(shù)據(jù)價(jià)值，則有可能遺漏一個(gè)線索。執(zhí)法人員應(yīng)透過(guò)數(shù)據(jù)看本質(zhì)，標(biāo)準(zhǔn)異議應(yīng)及時(shí)聯(lián)系抽檢辦等業(yè)務(wù)部門(mén)會(huì)商認(rèn)定，必要時(shí)應(yīng)自行組織執(zhí)法抽檢，以現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的抽檢結(jié)果來(lái)認(rèn)定產(chǎn)品質(zhì)量。
復(fù)函等文件的效力認(rèn)定
在執(zhí)法實(shí)踐中，常見(jiàn)國(guó)家相關(guān)部門(mén)以復(fù)函或公告等各類(lèi)文件形式答復(fù)基層執(zhí)法單位的請(qǐng)示，指導(dǎo)辦案。而此類(lèi)文件由于具有極強(qiáng)的針對(duì)性也常被作為食品安全標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)充或解釋進(jìn)行適用。A公司提供的一份原國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委答復(fù)云南省衛(wèi)生計(jì)生委的函件中提到，“松茸對(duì)污染物的富集性有別于一般食用菌，《食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn) 食品中污染物限量》（GB2762-2012）相關(guān)限量不適用于松茸及其制品”。如果抽檢標(biāo)準(zhǔn)適用該復(fù)函，則企業(yè)的產(chǎn)品是合格的。因此，如何認(rèn)定涉及的各類(lèi)函件的效力對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量的認(rèn)定具有關(guān)鍵影響。對(duì)此，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下三個(gè)方面來(lái)進(jìn)行把握。
首先，判定文件的適用范圍。根據(jù)《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》第八條規(guī)定，批復(fù)、通知等文書(shū)一般適用于內(nèi)部上下級(jí)之間，命令、公告、通告等文書(shū)一般適用于對(duì)外部發(fā)布或在一定范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)公布周知的事項(xiàng)。以上文所提的復(fù)函為例，原國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委答復(fù)云南省衛(wèi)生計(jì)生委關(guān)于松茸污染物限量有關(guān)問(wèn)題的批復(fù)，在公文種類(lèi)中屬上級(jí)答復(fù)下級(jí)機(jī)關(guān)請(qǐng)示事項(xiàng)的批復(fù)。該復(fù)函信息公開(kāi)形式為依申請(qǐng)公開(kāi)，不主動(dòng)對(duì)外，內(nèi)容和形式?jīng)Q定其效力僅存于系統(tǒng)內(nèi)部。
其次，修改食品安全標(biāo)準(zhǔn)有法定程序，必須依法而行。根據(jù)原衛(wèi)生部頒布的《食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》第三十四條規(guī)定：“衛(wèi)生部負(fù)責(zé)食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的解釋工作。食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的解釋以衛(wèi)生部發(fā)文形式公布，與食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)具有同等效力。”第三十五條規(guī)定：“食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)公布后，個(gè)別內(nèi)容需作調(diào)整時(shí)，以衛(wèi)生部公告的形式發(fā)布食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)修改單。”這說(shuō)明變更國(guó)家食品安全標(biāo)準(zhǔn)的文書(shū)需經(jīng)過(guò)上述法定程序方有效。
最后，從司法實(shí)踐來(lái)看，法院更傾向于認(rèn)可現(xiàn)行食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的法律效力。如果復(fù)函、公告等文件發(fā)布后，同類(lèi)產(chǎn)品的食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)又進(jìn)行了修訂，且與此類(lèi)文件標(biāo)準(zhǔn)存在矛盾，司法實(shí)踐中更傾向于以最新的食品安全標(biāo)準(zhǔn)作為參照。
因此，對(duì)此類(lèi)答復(fù)或復(fù)函應(yīng)根據(jù)文件的發(fā)布單位、流程是否符合修改食品安全標(biāo)準(zhǔn)的法定形式和程序來(lái)進(jìn)行判定，避免出現(xiàn)法律適用錯(cuò)誤的風(fēng)險(xiǎn)。
