當(dāng)天，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議召開(kāi)第四次全體會(huì)議，聽(tīng)取國(guó)務(wù)委員王勇關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說(shuō)明。

　　方案提出，組建國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局，承擔(dān)國(guó)家工商行政管理總局的職責(zé)，國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局的職責(zé)，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局的職責(zé)，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷執(zhí)法職責(zé)，商務(wù)部的經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷執(zhí)法以及國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)辦公室等職責(zé)整合，組建國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局，作為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。

　　國(guó)家行政學(xué)院社會(huì)和文化教研部副教授胡穎廉認(rèn)為，此次機(jī)構(gòu)改革“大市場(chǎng)-專(zhuān)藥品”模式抓住了當(dāng)前食藥安全治理的兩大關(guān)鍵：食品安全監(jiān)管的協(xié)調(diào)力和綜合性，藥品監(jiān)管的特殊性和專(zhuān)業(yè)性。

　　事實(shí)上，從1998年國(guó)家藥監(jiān)局的成立，到2018年這一輪最新的機(jī)構(gòu)改革，中國(guó)食藥監(jiān)管體制正在日趨完善。

　　胡穎廉對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)記者說(shuō)：“1998年國(guó)家藥監(jiān)局成立，標(biāo)志著中國(guó)現(xiàn)代意義上食藥監(jiān)管的興起。近20年來(lái)，食藥監(jiān)管體制幾經(jīng)變遷，總體經(jīng)歷了從‘垂直分段’向‘屬地整合’的轉(zhuǎn)變。”

　　新挑戰(zhàn)

　　方案提出，將國(guó)家工商行政管理總局的職責(zé)，國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局的職責(zé)，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局的職責(zé)，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷執(zhí)法職責(zé)，商務(wù)部的經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷執(zhí)法以及國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)辦公室等職責(zé)整合，組建國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局，作為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。同時(shí)，組建國(guó)家藥品監(jiān)督管理局，由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局管理。

　　不再保留國(guó)家工商行政管理總局、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局。

　　考慮到藥品監(jiān)管的特殊性，還將單獨(dú)組建國(guó)家藥品監(jiān)督管理局，由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局管理。市場(chǎng)監(jiān)管實(shí)行分級(jí)管理，藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)只設(shè)到省一級(jí)，藥品經(jīng)營(yíng)銷(xiāo)售等行為的監(jiān)管，由市縣市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)統(tǒng)一承擔(dān)。

　　“本輪食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革真正體現(xiàn)頂層設(shè)計(jì)，超脫部門(mén)搞改革，超越監(jiān)管看安全，是新時(shí)代的新氣象”，胡穎廉認(rèn)為，任何改革方案都有優(yōu)勢(shì)和挑戰(zhàn)。“大市場(chǎng)-專(zhuān)藥品”模式抓住了當(dāng)前食藥安全治理的兩大關(guān)鍵：食品安全監(jiān)管的協(xié)調(diào)力和綜合性，藥品監(jiān)管的特殊性和專(zhuān)業(yè)性。

　　總體上說(shuō)，是目前市縣普遍采取市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法的前提下，用“小折騰”獲取“大紅利”的方案，一定程度上有利于監(jiān)管統(tǒng)一性。這一方案面臨的最大挑戰(zhàn)是食品藥品安全監(jiān)管的專(zhuān)業(yè)性如何保障，這也是過(guò)去基層綜合執(zhí)法改革帶給我們的最大思考。

　　改革從縱橫兩個(gè)維度調(diào)整監(jiān)管體制，一是科學(xué)劃分機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)，在強(qiáng)化綜合執(zhí)法的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)專(zhuān)業(yè)的事由專(zhuān)業(yè)的人來(lái)做，所以單獨(dú)組建國(guó)家藥品監(jiān)督管理局；二是合理界定中央和地方機(jī)構(gòu)職能和權(quán)責(zé)，解決上下一般粗的“權(quán)責(zé)同構(gòu)”問(wèn)題，所以藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)只設(shè)到省一級(jí)，帶有一定垂直管理的意義，與市場(chǎng)監(jiān)管分級(jí)管理相區(qū)別。

　　不過(guò)，需要注意的是，大市場(chǎng)不是大工商，藥品監(jiān)管也并沒(méi)有回到2013年之前模式。“我們對(duì)改革的理解不要停留在機(jī)構(gòu)拆分、合并、重組的狹隘視角，更不存在‘誰(shuí)并入誰(shuí)’的問(wèn)題，而是國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下的機(jī)構(gòu)范式革新。”胡穎廉說(shuō)。

　　溯源

　　早在1998年時(shí)，為適應(yīng)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)的要求，國(guó)務(wù)院曾組成部門(mén)進(jìn)行了全方位的機(jī)構(gòu)改革，撤銷(xiāo)專(zhuān)業(yè)管理部門(mén)，加強(qiáng)綜合經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)。

　　同年國(guó)家藥品監(jiān)督管理局誕生。如今，經(jīng)過(guò)一系列食品藥品安全事件后，國(guó)家通過(guò)調(diào)整體制、修訂法律、創(chuàng)新政策、增加投入回應(yīng)社會(huì)訴求。這其中，體制調(diào)整和機(jī)構(gòu)改革經(jīng)歷了從“垂直分段”模式向“屬地整合”模式的演變。

　　胡穎廉對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)記者表示，2001年中國(guó)實(shí)行藥品監(jiān)管省以下垂直管理，2003年機(jī)構(gòu)改革時(shí)組建國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局，明確質(zhì)監(jiān)、工商、衛(wèi)生分段監(jiān)管格局和食藥監(jiān)綜合協(xié)調(diào)職責(zé)。

　　在大部門(mén)制的背景下，2008年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革將國(guó)家食藥監(jiān)局作為衛(wèi)生部代管的國(guó)家局，并調(diào)整食品藥品監(jiān)管省以下垂直管理體制，實(shí)行屬地分級(jí)負(fù)責(zé)，強(qiáng)化地方政府負(fù)總責(zé)，同時(shí)將食藥監(jiān)與衛(wèi)生部門(mén)在食品安全領(lǐng)域的職責(zé)進(jìn)行對(duì)調(diào)。

　　他認(rèn)為，十八大以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷和食品藥品安全風(fēng)險(xiǎn)變化，機(jī)構(gòu)改革呈現(xiàn)鮮明的新時(shí)代特色。

　　具體來(lái)看，2013年啟動(dòng)食藥監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革以后，各級(jí)政府整合質(zhì)監(jiān)、工商、食藥監(jiān)部門(mén)的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍，相對(duì)集中監(jiān)管，解決了“九龍治水”這一基礎(chǔ)性難題。

　　同時(shí)，2014年進(jìn)行市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法改革，一些地方在市縣兩級(jí)推行市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)“多合一”。

　　“上述兩項(xiàng)改革原本是并行的，但地方在財(cái)力、編制、機(jī)構(gòu)數(shù)、時(shí)間等約束下‘兩步并一步走’，采取了工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)等部門(mén)成建制整合成市場(chǎng)監(jiān)管局的做法，”胡穎廉說(shuō)：“這一方面充分利用原工商體系的完整性，解決了食藥監(jiān)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層缺乏機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍的問(wèn)題；另一方面又解決了工商、質(zhì)監(jiān)下放到地方后政府工作機(jī)構(gòu)數(shù)量增多，以及工商職能調(diào)整后機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍重新定位的問(wèn)題。”

　　客觀而言，改革有利于解決職能交叉，充實(shí)監(jiān)管力量，提高監(jiān)管覆蓋面，發(fā)揮監(jiān)管資源規(guī)模優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)基層機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)。

　　然而，綜合執(zhí)法對(duì)食藥監(jiān)管專(zhuān)業(yè)性的影響尚存爭(zhēng)議。食品藥品安全具有很強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性，是最大的民生和最基本的公共安全，需要站在人民健康、社會(huì)穩(wěn)定的高度來(lái)看待。個(gè)別地方在體制改革中沒(méi)有突出食品藥品安全監(jiān)管水平和能力，單純追求機(jī)構(gòu)合并，異化了改革初衷。

　　相關(guān)報(bào)告指出，綜合執(zhí)法改革在一些地方弱化甚至邊緣化了食品安全監(jiān)管職能，綜合執(zhí)法改革使得藥品監(jiān)管力量有所弱化，監(jiān)管人員多由其他部門(mén)劃轉(zhuǎn)，人員老化、專(zhuān)業(yè)知識(shí)匱乏，專(zhuān)業(yè)人員流失較嚴(yán)重。

　　此外，地方政府決策還存在一定程度的模仿和跟風(fēng)。強(qiáng)大的產(chǎn)業(yè)與強(qiáng)大的監(jiān)管互為支撐。按照一般規(guī)律，農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)和食品藥品生產(chǎn)加工規(guī)模大的地區(qū)應(yīng)當(dāng)單設(shè)食藥監(jiān)管機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管與產(chǎn)業(yè)相匹配，而現(xiàn)狀并非如此。

　　胡穎廉通過(guò)一系列研究了解到，各地綜合執(zhí)法改革具有明顯的政策擴(kuò)散效應(yīng)，地理因素是最重要的影響變量，截至2017年2月，全國(guó)有約三分之一的副省級(jí)市、四分之一的地級(jí)市、三分之二的縣實(shí)行了市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法，一半以上采取工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)“三合一”，還有的是“四合一”“五合一”模式。

　　目標(biāo)

　　歷經(jīng)多年的食藥監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革，即將迎來(lái)新的變化。

　　隨著社會(huì)變遷，中國(guó)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)和形勢(shì)也在發(fā)生變化。要解決的問(wèn)題不同，其理念、機(jī)構(gòu)、手段也需要發(fā)生相應(yīng)變化。

　　胡穎廉表示，多年來(lái)，為了構(gòu)建更完善的食藥監(jiān)管體制，監(jiān)管層頻頻就調(diào)整體制、修訂法律、出臺(tái)政策、增加投入展開(kāi)動(dòng)作，在這其中，體制和機(jī)構(gòu)調(diào)整便是最重要的動(dòng)作之一。

　　方案表示，改革市場(chǎng)監(jiān)管體系，實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管，是建立統(tǒng)一開(kāi)放有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為完善市場(chǎng)監(jiān)管體制，推動(dòng)實(shí)施質(zhì)量強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，營(yíng)造誠(chéng)實(shí)守信、公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，進(jìn)一步推進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法、加強(qiáng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管，讓人民群眾買(mǎi)得放心、用得放心、吃得放心，方案提出，將國(guó)家工商行政管理總局的職責(zé)，國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局的職責(zé)，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局的職責(zé)，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷執(zhí)法職責(zé)，商務(wù)部的經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷執(zhí)法以及國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)辦公室等職責(zé)整合，組建國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局，作為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。

　　其主要職責(zé)是，負(fù)責(zé)市場(chǎng)綜合監(jiān)督管理，統(tǒng)一登記市場(chǎng)主體并建立信息公示和共享機(jī)制，組織市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法工作，承擔(dān)反壟斷統(tǒng)一執(zhí)法，規(guī)范和維護(hù)市場(chǎng)秩序，組織實(shí)施質(zhì)量強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，負(fù)責(zé)工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量安全、食品安全、特種設(shè)備安全監(jiān)管，統(tǒng)一管理計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)、檢驗(yàn)檢測(cè)、認(rèn)證認(rèn)可工作等。

　　胡穎廉認(rèn)為，后續(xù)政策落地應(yīng)注意三個(gè)方面：第一是事權(quán)科學(xué)劃分，基于食品和藥品在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型等方面差異，藥品上市前監(jiān)管權(quán)盡量集中，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和藥品經(jīng)營(yíng)銷(xiāo)售日常監(jiān)管權(quán)適當(dāng)下沉；第二是改革因地制宜，可賦予省級(jí)改革自主權(quán)，食品藥品產(chǎn)業(yè)集中的地區(qū)，還是可以允許單獨(dú)設(shè)立食品藥品監(jiān)督管理局；第三是監(jiān)管人員積極性保障，地方機(jī)構(gòu)改革要充分考慮基層一線(xiàn)監(jiān)管執(zhí)法人員訴求和利益，這對(duì)于經(jīng)歷了多輪改革的食藥監(jiān)管人員尤為重要。