法律是一系列的規(guī)則，通常需要經(jīng)由一套制度來(lái)落實(shí)。在我國(guó)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》修訂之際，中美兩國(guó)的政府、學(xué)界、產(chǎn)業(yè)界人士近日先后舉辦了兩次農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全研討會(huì)，前者由中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院與美國(guó)耶魯大學(xué)法學(xué)院聯(lián)合舉辦，有關(guān)專家從宏觀方面比較了中美兩國(guó)食用農(nóng)產(chǎn)品的政策法律現(xiàn)狀，并對(duì)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的修訂建言獻(xiàn)策；后者則由溫州大學(xué)法政學(xué)院與耶魯大學(xué)法學(xué)院聯(lián)合舉辦，參會(huì)者重點(diǎn)針對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的監(jiān)管制度、地方監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行微觀探討。
中美兩國(guó)在食用農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)管制度設(shè)計(jì)上有何異同？當(dāng)食品安全事件發(fā)生時(shí)，美國(guó)監(jiān)管部門的應(yīng)對(duì)手段有哪些可供我們借鑒？我國(guó)各地的食用農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管有哪些好的經(jīng)驗(yàn)可以分享？與會(huì)專家表示，在食品供應(yīng)鏈日益全球化、信息需求增多、政府部門責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)更大、監(jiān)管環(huán)境日趨復(fù)雜的新時(shí)代，各監(jiān)管部門之間、中央政府與地方政府之間都需要更好地協(xié)作；與此同時(shí)，無(wú)論是中國(guó)還是美國(guó)，農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管都需要解決治理與文化上的沖突。
協(xié)調(diào)與合作
“一個(gè)蘋果，如果直接賣給消費(fèi)者，就必須符合農(nóng)產(chǎn)品安全的規(guī)則；如果榨成蘋果汁，F(xiàn)DA對(duì)果蔬汁產(chǎn)品實(shí)施HACCP管理，那么果蔬汁加工過(guò)程中必須實(shí)施危害分析和關(guān)鍵控制點(diǎn)；如果農(nóng)戶要把蘋果做成蘋果片，那么就要遵守預(yù)包裝食品的規(guī)則。所以雖然都是一個(gè)蘋果，卻可能會(huì)受到3個(gè)不同的監(jiān)管法規(guī)約束。”美國(guó)食品藥品管理局（FDA）駐華辦公室助理主任Patrick Bowen以此說(shuō)明當(dāng)代監(jiān)管法規(guī)的復(fù)雜性。他介紹，在美國(guó)，對(duì)果蔬的監(jiān)管法規(guī)適用于美國(guó)國(guó)內(nèi)及進(jìn)口果蔬，但不包括供個(gè)人或農(nóng)場(chǎng)內(nèi)食用的那一部分。此外，果蔬與“生食的農(nóng)產(chǎn)品”也不是一個(gè)概念。“一個(gè)果園，通常10%的蘋果在農(nóng)場(chǎng)里就被吃掉了，剩余的90%用于銷售和加工。受法規(guī)監(jiān)管和不受法規(guī)監(jiān)管的蘋果在存放時(shí)就需要分別堆放和標(biāo)識(shí)，不受監(jiān)管的蘋果不能進(jìn)入流通環(huán)節(jié)。”
而在我國(guó)，食品農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)管也面臨部門協(xié)同的問(wèn)題：農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)由農(nóng)業(yè)部門監(jiān)管，進(jìn)入市場(chǎng)銷售后由食品藥品監(jiān)管部門監(jiān)管。為此，在新修訂《食品安全法》實(shí)施后，國(guó)家食品藥品監(jiān)管總局（CFDA）迅速發(fā)布了《食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》。農(nóng)業(yè)部政策法規(guī)司執(zhí)法監(jiān)察處處長(zhǎng)李迎賓表示，該管理辦法明確了適用范圍，同時(shí)明確了集中交易市場(chǎng)開辦者義務(wù)、銷售者義務(wù)、監(jiān)督管理責(zé)任和法律責(zé)任追究。此外，按照新修訂《食品安全法》規(guī)定，食品中農(nóng)藥殘留、獸藥殘留的限量規(guī)定及其檢驗(yàn)結(jié)果發(fā)放與規(guī)程，需由衛(wèi)計(jì)委、農(nóng)業(yè)部會(huì)同CFDA制定。
“食品安全由不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)多頭管理，是中美兩國(guó)的共同現(xiàn)象。”耶魯大學(xué)法學(xué)院蔡中曾中國(guó)中心執(zhí)行主任羅彬（Robert Williams）介紹，在歷史上，美國(guó)也曾有過(guò)政府機(jī)構(gòu)各自為政的時(shí)期，還發(fā)生過(guò)職能沖突。“但是沖突不一定是壞事，可以反映出不同利益的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，在解決沖突時(shí)也可以做出更理性的決策，明確我們的工作重點(diǎn)。”他認(rèn)為，隨著食品安全治理的發(fā)展，食品安全監(jiān)管的范圍也在不斷拓展，治理權(quán)限的整合是一個(gè)趨勢(shì)，如美國(guó)在2011年出臺(tái)了《美國(guó)食品安全現(xiàn)代化方案》。那么問(wèn)題來(lái)了：這種整合應(yīng)該達(dá)到什么程度？對(duì)此美國(guó)業(yè)界一直存在爭(zhēng)議。“2016年的預(yù)算案中，前總統(tǒng)奧巴馬曾提議將所有食品安全監(jiān)管職能整合到一個(gè)部門——健康和人類服務(wù)部，但并沒(méi)有實(shí)施。事實(shí)上，在整合過(guò)程中，各個(gè)機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期積累的領(lǐng)域知識(shí)優(yōu)勢(shì)也會(huì)造成一種障礙。如何實(shí)現(xiàn)更好的協(xié)作模式？中國(guó)和美國(guó)的政府和專家們可以一起來(lái)研究。”他表示。
監(jiān)管與文化
在我國(guó)，由于存在巨大的地域差異，各地食藥監(jiān)管部門對(duì)在市場(chǎng)銷售的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的監(jiān)管各有特色。研討會(huì)上，安徽省食品藥品監(jiān)督管理局研究員陸維福介紹，安徽省是全國(guó)較早在地方實(shí)施三合一市場(chǎng)監(jiān)管體制改革的省份。安徽各地都成立了農(nóng)產(chǎn)品檢測(cè)中心，并發(fā)布省內(nèi)的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全條例。
湖北省農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法總隊(duì)副總隊(duì)長(zhǎng)胡濤全面介紹了湖北省農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管情況。他認(rèn)為，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》和《食品安全法》是農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管的兩部基石性法律，圍繞兩部法律之外還有大量專業(yè)法做補(bǔ)充，如農(nóng)業(yè)投入品。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全不合格原因較為復(fù)雜，包括投入品、產(chǎn)地環(huán)境等問(wèn)題。前者多半是使用和操作造成的，后者則是人為環(huán)境污染造成的。
浙江省農(nóng)業(yè)廳質(zhì)檢處副處長(zhǎng)倪英提出，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督包括對(duì)假冒偽劣等質(zhì)量問(wèn)題的監(jiān)管，也包括對(duì)安全底線性問(wèn)題的監(jiān)管。農(nóng)產(chǎn)品要做到100%產(chǎn)品合格是不可能的，浙江省為此提出對(duì)規(guī)模生產(chǎn)者的管理辦法。另外，浙江省對(duì)互聯(lián)網(wǎng)運(yùn)用走在前列，通過(guò)“互聯(lián)網(wǎng)+”達(dá)到監(jiān)管的實(shí)時(shí)化，比如建立檢測(cè)數(shù)據(jù)的互聯(lián)共享。
“某些地方監(jiān)管部門設(shè)置了一些特別的部門，如‘西瓜管理辦’和‘饅頭管理辦’，表面上監(jiān)管加強(qiáng)了，但是實(shí)際上并沒(méi)有。”溫州大學(xué)法政學(xué)院教授王勇指出，單方面依靠行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管是有缺陷的。食品安全的管理不僅僅要依靠行政機(jī)構(gòu)，還需要道德建設(shè)，要讓消費(fèi)者也成為管理者，賦權(quán)賦能，最終要推動(dòng)社會(huì)管理文明的出現(xiàn)，一個(gè)是法律的制度文明，一個(gè)是社會(huì)責(zé)任文明，兩者需要互補(bǔ)。
美國(guó)加州大學(xué)洛杉磯分校的Michael Roberts認(rèn)為，國(guó)家之間與食用農(nóng)產(chǎn)品相關(guān)的法律和監(jiān)管的演變過(guò)程與文化背景有很大關(guān)系，應(yīng)做比較研究，一方面要找相同，一方面要找不同，并且在這個(gè)過(guò)程中需要多問(wèn)一些“為什么”。他表示，當(dāng)前，食品安全體系的關(guān)注點(diǎn)在于模式的轉(zhuǎn)變、評(píng)估和管理風(fēng)險(xiǎn)以及與消費(fèi)者的溝通。食品是一種文化，食品安全的挑戰(zhàn)變化帶來(lái)了食品安全治理的變化，在此過(guò)程中必然會(huì)凸顯出文化價(jià)值觀的沖突。
