日前，在農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心舉辦的“2017中國農(nóng)村發(fā)展高層論壇”上，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任韓俊稱，最低收購價和臨時收儲政策推行之初，對保障國家糧食安全、保障農(nóng)民收入、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局確實(shí)發(fā)揮了重要作用，應(yīng)該充分肯定其功勞。

同時，他也表示，這一政策在實(shí)施了十多年之后，國內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品的供求關(guān)系和市場形勢都發(fā)生了一系列重要變化，政策性收儲積累了一些矛盾，也越來越凸顯，可以說高度依賴政府政策性收儲的這套體系難以為繼，已經(jīng)到了非改不可的地步。

事實(shí)上，改革已經(jīng)在路上。三年前，中國已經(jīng)開始探索新疆棉花和東北四省區(qū)大豆的目標(biāo)價格改革試點(diǎn)。兩年前，玉米臨儲價格下調(diào)，次年玉米臨時收儲政策取消，推行市場定價、價補(bǔ)分離的改革；油菜籽不再實(shí)行臨時收儲政策；稻谷和小麥最低收購價不再上調(diào)，保持了穩(wěn)定。一年前，早秈稻最低收購價從每百斤135元降至133元。今年2月，三種稻谷最低收購價格全面下調(diào)。

非改不可的最低收購價政策

對于自2004年實(shí)施以來的糧食最低收購價政策，與會專家均表示積極評價，認(rèn)為這一政策在推行之初，對調(diào)動農(nóng)民種糧積極性，促進(jìn)糧食持續(xù)穩(wěn)定增產(chǎn)、農(nóng)民收入較快增長，保障國家糧食安全確實(shí)發(fā)揮了極為重要的作用，應(yīng)該充分肯定其功勞。

但是，隨著糧食最低收購價政策內(nèi)涵、實(shí)施環(huán)境的變化，實(shí)施這一政策的外部性問題日益顯現(xiàn)，糧食高產(chǎn)量、高進(jìn)口、高庫存“三高”并存的矛盾越來越突出。韓俊稱，可以說高度依賴政府政策性收儲的這套體系難以為繼，已經(jīng)到了非改不可的地步。

由于政策性收儲的價格剛性上升，托市收購基本變成敞開收購，臨時收儲變成了常態(tài)收儲，市場的空間越來越小。韓俊舉例稱，矛盾最大的玉米，2014年臨時收儲量占東北四省區(qū)當(dāng)年玉米總產(chǎn)量的88.3%，到玉米臨時收儲的最后一年，即2015年，這一數(shù)字達(dá)到了125.4%。這在于華北地區(qū)的玉米有一部分流入到東北，另一方面在于玉米的產(chǎn)量被低估了。

現(xiàn)實(shí)中，執(zhí)行糧食收儲任務(wù)的主體為中儲糧、中儲棉等，以及委托租賃倉庫來進(jìn)行收購。政策性收儲的價格，在很多地區(qū)和時候，高于市場價格，導(dǎo)致市場主體的預(yù)期發(fā)生變化，都不愿意入市，市場作用的空間越來越小。這就完全背離了托市收購政策的初衷。另外順價銷售和拍賣越來越困難，財政的負(fù)擔(dān)在不斷加重。高庫存不但帶來了每年很高的保管和利息費(fèi)用，還意味著糧食潛在品質(zhì)的損耗及庫存糧食價差虧損的不斷累計，特別是高價進(jìn)低價出的風(fēng)險加大，潛虧的風(fēng)險不斷加大。

韓俊稱，如果不改革的話，政策性庫存的需求會越來越大，財政也將不堪重負(fù)。

此外，國內(nèi)糧食的供求和價格，以及國際糧食市場也發(fā)生了變化。糧食供求由過去長期供給不足，向目前供需基本平衡乃至階段性、結(jié)構(gòu)性過剩轉(zhuǎn)變。

當(dāng)前，國際市場上糧食價格低迷。韓俊提到，從2010年開始，我國糧食價格已經(jīng)全面高于國際市場的離岸價。2013年全面高于配額內(nèi)進(jìn)口的完稅價，到了2015年，我國小麥國內(nèi)價格比關(guān)稅配額內(nèi)進(jìn)口完稅價格高出34%，大米高出39%，玉米價格高出43.8%，國內(nèi)糧食價格的倒掛，導(dǎo)致進(jìn)口猛增。

對于不受配額管理的玉米替代品進(jìn)口猛增，韓俊表示，2014年到2016年，我國進(jìn)口的玉米主要是玉米的替代品就高達(dá)1億多噸，如果沒有這1億噸的進(jìn)口，我國的玉米庫存壓力絕對沒有現(xiàn)在這么大。而且大米等糧食的走私也十分猖獗。

根據(jù)WTO規(guī)則，中國對小麥、稻米、玉米等產(chǎn)品采取配額管理。因此，關(guān)稅配額內(nèi)進(jìn)口的完稅價是國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價格的第一道天花板，超出配額的進(jìn)口完稅價為第二道天花板。當(dāng)前小米、稻谷等國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品的價格已經(jīng)突破第一道天花板，有的農(nóng)產(chǎn)品已經(jīng)逼近，甚至個別時段突破了第二道天花板。有研究稱，在開放的環(huán)境下，收儲的代價很大，某種程度上是代替全球收儲。如果突破第二道天花板的價格，關(guān)稅配額防火墻的功能就會喪失，糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品將會大規(guī)模進(jìn)口。洋貨入市的常態(tài)化，將會讓中國回旋的空間越來越小。

改革成效好于預(yù)期

農(nóng)產(chǎn)品收儲制度改革是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一場硬仗。自2014年至今，中央對棉花、大豆、玉米、油菜籽、水稻、小麥采取了一系列的改革舉措，農(nóng)產(chǎn)品市場調(diào)控方式和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式等發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。韓俊評價稱，從實(shí)踐來看，改革總體進(jìn)展非常順利，成效好于預(yù)期。

比如，基本建立起了農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制。農(nóng)產(chǎn)品收儲制度改革以后，反映供求關(guān)系的價格信號逐步釋放，體現(xiàn)區(qū)域差異和品種差異的市場價格體系逐步形成。這樣一來，市場價格就有效地激活了農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈。隨著玉米價格回歸市場，上下游產(chǎn)業(yè)鏈明顯復(fù)蘇，整個東北、華北地區(qū)的玉米加工企業(yè)，正在開足馬力生產(chǎn)。新疆棉花實(shí)行目標(biāo)價格改革以來，全產(chǎn)業(yè)鏈集聚效應(yīng)增強(qiáng)，戰(zhàn)略布局加快形成。這三年來，新疆紡織、服裝行業(yè)的固定資產(chǎn)投資預(yù)計增加900億元，相當(dāng)于這35年（1978年至2013年）紡織服裝行業(yè)的投資總額。

對于農(nóng)民來說，基本利益也得到了較好的保障。

韓俊稱，實(shí)施玉米收儲制度改革以來，中國守住了不出現(xiàn)賣糧難和保證農(nóng)民基本收益這兩條底線。改革以來，玉米市場平穩(wěn)，市場化滿足了農(nóng)民的收糧要求，種玉米仍然是有利可圖，新疆棉農(nóng)收益也保持了基本穩(wěn)定。他表示，沒有任何一個國家的農(nóng)業(yè)政策可以做到農(nóng)民每年務(wù)農(nóng)的收入都是增加，絕對不會減少。在市場經(jīng)濟(jì)下，就一定會有波動，不然政策就是扭曲的。相較于2014年玉米臨儲收購價每斤1.12元來說，如今農(nóng)民的收入肯定是受到影響，但要知道這個價格是不可持續(xù)的。

隨著農(nóng)產(chǎn)品價格回歸市場，國內(nèi)外價格逐漸并軌。比如，進(jìn)口玉米的價格優(yōu)勢基本消失，這為國外玉米特別是玉米替代品的進(jìn)口設(shè)置了屏障。根據(jù)官方數(shù)據(jù)顯示，2016年玉米及其替代品進(jìn)口同比減少45.8%，棉花進(jìn)口同比減少29.5%，食糖進(jìn)口同比減36.8%，油菜籽進(jìn)口同比減少20.2%。另外，農(nóng)產(chǎn)品臨時收儲政策取消以來，國家不再對玉米等進(jìn)行政策性收儲，緩解了由國家收儲帶來的倉容緊張的矛盾，降低了糧食損耗和壞糧的風(fēng)險，特別是降低了糧食價差帶來的政策的潛虧。

對于改革這三年來取得的成就，韓俊仍然強(qiáng)調(diào)，要堅持底線思維，把保證糧食安全和農(nóng)產(chǎn)品有效供給作為改革的根本前提。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，一旦糧食出現(xiàn)大的滑坡，幾年甚至十幾年都緩不過來，守住糧食安全的底線，農(nóng)產(chǎn)品的改革才會穩(wěn)步的推進(jìn)，才能為穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局贏得突破。

他說，中國是一個大國，不要看庫存有那么多，一旦市場預(yù)期發(fā)生變化，一旦把周轉(zhuǎn)性儲備交給市場，這點(diǎn)庫存消化起來會非?？斓摹，F(xiàn)在玉米的去庫存速度大大超出預(yù)期，油菜籽的去庫存已經(jīng)基本完成，只是稻谷相對來說壓力會重一些。現(xiàn)在有一些品種是供大于求，庫存比較多，但要達(dá)到供求臨界點(diǎn)，可能比想象要快得多，所以說一定要把鞏固提升糧食的產(chǎn)能放在首要位置，否則就會出問題。