本輪鹽業(yè)體制改革從今年1月1日正式實(shí)施以來，在“食鹽定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)入流通和銷售領(lǐng)域”及“食鹽批發(fā)企業(yè)的跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)”等方面實(shí)現(xiàn)政策破冰。截至目前，政策落地已半年多，從政策實(shí)施的實(shí)際情況來看，本輪改革也遭遇了諸多現(xiàn)實(shí)困境。

　　就此，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者（以下簡(jiǎn)稱NBD）于近日專訪了深度關(guān)注鹽業(yè)體制改革的專家，上海市“晨光學(xué)者”、中國(guó)行政法學(xué)研究會(huì)理事、上海市行政法學(xué)研究會(huì)秘書長(zhǎng)、上海交通大學(xué)凱源法學(xué)院何淵副教授。

　　何淵認(rèn)為，當(dāng)前最棘手的問題是一些地方鹽務(wù)局違法利用“批發(fā)許可證”狙擊跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)的外地鹽。本輪鹽業(yè)改革亟待“市場(chǎng)活力”和“垂直管理”來破除“地方保護(hù)主義”，而當(dāng)前的“轉(zhuǎn)代批”不合法問題，給一些地方的“地方保護(hù)主義”披上了合法的外衣，單純的想依靠政企分離也不能解決這一問題。他建議，應(yīng)當(dāng)采取進(jìn)一步的市場(chǎng)化和中央垂直管理來破除當(dāng)前困境。全部或部分取消批發(fā)許可證，進(jìn)一步實(shí)行市場(chǎng)化。

　　●關(guān)于當(dāng)前存在的“地方保護(hù)主義”

　　NBD：您如何看現(xiàn)在有輿論認(rèn)為在鹽改中出現(xiàn)了地方保護(hù)主義？

　　何淵：從目前的情況，除了京、津、滬等直轄市以及陜西等少數(shù)省份以外，其他地方的食鹽生產(chǎn)和批發(fā)都由地方性國(guó)企掌握，由此也派生出地方政府在鹽務(wù)問題上的公司化趨勢(shì)，鹽務(wù)的“地方割據(jù)主義”也是客觀存在。這一點(diǎn)在本輪改革放開省級(jí)鹽務(wù)公司和生產(chǎn)企業(yè)跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)之后變得非常明顯。

　　NBD：鹽改過程中的地方保護(hù)主義存在的原因是什么？

　　何淵：據(jù)我了解，本輪鹽改之前，從食鹽出廠到消費(fèi)者都只能走本地鹽業(yè)公司統(tǒng)一批發(fā)的單一渠道。這種行政性壟斷的利潤(rùn)毫無疑問是超額的。而本輪鹽改之后，食鹽定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)和外省的省級(jí)食鹽批發(fā)企業(yè)開始進(jìn)行跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)，再加上食鹽的自主定價(jià)，這對(duì)食鹽市場(chǎng)的沖擊很大，直接動(dòng)了本地鹽業(yè)公司的奶酪，挑戰(zhàn)了其行政性壟斷地位。因此，本地鹽業(yè)公司利用其另一身份“鹽務(wù)局”所擁有的行政權(quán)抵制“跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)”就不難理解了。

　　NBD：那這些地方保護(hù)主義具體存在哪些行為模式呢？

　　何淵：以利益爭(zhēng)奪最為激烈的某省為例，我總結(jié)了大概幾點(diǎn)：一，本地鹽務(wù)局增設(shè)外鹽企業(yè)經(jīng)營(yíng)義務(wù)，變告知和備案為行政許可；二，本地鹽務(wù)局長(zhǎng)期扣留外地鹽企的生產(chǎn)許可證和批發(fā)許可證；三，本地鹽務(wù)局以先行登記保存的名義無限期扣押外地企業(yè)食鹽；四，本地鹽務(wù)局以規(guī)范性文件形式公告不合格或不合規(guī)的外地鹽企，公告形式也包括電視臺(tái)黃金時(shí)間插播；五，本地鹽務(wù)局以腳臭等質(zhì)量問題為借口，長(zhǎng)期扣押外鹽；六，本地鹽務(wù)局以無批發(fā)許可證卻批發(fā)外鹽為由，而無批發(fā)許可證批發(fā)本地鹽卻被認(rèn)為是合法的“現(xiàn)有渠道”行為。

　　●“轉(zhuǎn)代批”需要進(jìn)一步完善

　　NBD：地方保護(hù)主義的具體表現(xiàn)似乎都是在流通環(huán)節(jié)上出現(xiàn)的？

　　何淵：因?yàn)閷?shí)際上在流通環(huán)節(jié)存在著一個(gè)食鹽批發(fā)許可證的問題，也就是俗稱“轉(zhuǎn)代批”合法性的問題。目前的《食鹽專營(yíng)條例》第10條規(guī)定：國(guó)家對(duì)食鹽批發(fā)實(shí)行批發(fā)許可證制度。經(jīng)營(yíng)食鹽批發(fā)業(yè)務(wù)，必須依法申請(qǐng)領(lǐng)取食鹽批發(fā)許可證。未取得食鹽批發(fā)許可證的，不得經(jīng)營(yíng)食鹽批發(fā)業(yè)務(wù)；第14條規(guī)定：食鹽零售單位和受委托代銷食鹽的個(gè)體工商戶、代購(gòu)代銷店以及食品加工用鹽的單位，應(yīng)當(dāng)從當(dāng)?shù)厝〉檬雏}批發(fā)許可證的企業(yè)購(gòu)進(jìn)食鹽。

　　NBD：那么這個(gè)法規(guī)對(duì)當(dāng)前鹽改的具體實(shí)施起了什么影響呢？

　　何淵：改革前，鹽業(yè)公司食鹽銷售渠道有6種，改革后的食鹽銷售渠道增加到11種。而工信部的211號(hào)文進(jìn)一步對(duì)改革過渡期內(nèi)的鹽業(yè)跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)模式進(jìn)行了總結(jié)，具體包括通過自建物流系統(tǒng)或與第三方物流企業(yè)簽訂配送合同委托送到食鹽終端用戶；通過自建分公司進(jìn)行食鹽銷售業(yè)務(wù)；通過自建銷售網(wǎng)點(diǎn)直接開展食鹽銷售業(yè)務(wù)以及通過現(xiàn)有渠道開展食鹽銷售業(yè)務(wù)四種模式。但事實(shí)上，不管是哪種途徑，實(shí)踐中都不得不委托沒有食鹽批發(fā)許可資質(zhì)的單位、個(gè)人開展多級(jí)分銷經(jīng)營(yíng)。

　　NBD：為什么會(huì)出現(xiàn)這種情況？

　　何淵：這是由食鹽本身所具有的價(jià)格低、附加值低、質(zhì)量重、消耗慢等客觀屬性所決定的，食鹽銷售根本不可能全部實(shí)現(xiàn)直接的一級(jí)分銷，而往往是需要與醬油、味精等調(diào)味品或大米等生活必需品一起層層批發(fā)，即通過密集的分銷渠道才能把食鹽最終送到消費(fèi)者手上。

　　就拿物流發(fā)達(dá)的上海為例，根據(jù)我了解到的準(zhǔn)確銷售數(shù)據(jù)：2015年上海的食鹽銷售有約74%是通過農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)多級(jí)轉(zhuǎn)代批途徑銷售的，而通過直營(yíng)終端銷售不到2％；2016年通過農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)多級(jí)轉(zhuǎn)代批途徑銷售大概在78%，通過直營(yíng)終端銷售的是大概只有1.5％。即便是物流發(fā)達(dá)的上海也主要通過農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)多級(jí)轉(zhuǎn)代批途徑銷售食鹽，中西部地區(qū)的情況可想而知，轉(zhuǎn)代批的比例顯然會(huì)更高。

　　NBD：但這樣實(shí)際上是違規(guī)的？

　　何淵：嚴(yán)格來說，這種在實(shí)踐中普遍存在的“多層分銷的食鹽銷售模式”是違反《食鹽專營(yíng)條例》第10條的。于是在這種情況下，本地鹽業(yè)管理部門以《食鹽專營(yíng)條例》第10條和第14條為法律依據(jù)，頻頻利用利用“批發(fā)許可證”阻擊外鹽食鹽跨區(qū)域（省）經(jīng)營(yíng)。還在事實(shí)上造成了本地鹽務(wù)局的選擇性執(zhí)法，也就是對(duì)于同樣的多層批發(fā)經(jīng)營(yíng)行為，對(duì)本地鹽業(yè)公司以“現(xiàn)有渠道”為由以合法行為對(duì)待，而對(duì)外地鹽業(yè)公司則以“非法經(jīng)營(yíng)”對(duì)待。

　　NBD：工信部211號(hào)文里提到的自建物流或委托第三方物流不能解決這個(gè)問題么？

　　何淵：據(jù)我了解，一箱20公斤的食鹽，價(jià)值大概50元，用某電商物流價(jià)格來算，直接配送的快遞費(fèi)是8元，僅物流費(fèi)就占到了銷售價(jià)的16%，這樣的成本顯然是鹽業(yè)批發(fā)企業(yè)不能承受的。而如果“取消多級(jí)轉(zhuǎn)代批經(jīng)營(yíng)體系”的話，鹽企很可能就會(huì)提高食鹽價(jià)格將成本轉(zhuǎn)嫁給終端消費(fèi)者。這樣的話改革結(jié)束鹽價(jià)反而會(huì)上升，鹽業(yè)改革的悖論也必將出現(xiàn)，并且很可能越是中西部交通不發(fā)達(dá)的地區(qū)，食鹽的價(jià)格越高；而東部地區(qū)，食鹽價(jià)格卻相對(duì)較低。這顯然與本輪改革的本意是背道而馳的。

　　●“政企分離”不足以解決問題

　　NBD：關(guān)于“轉(zhuǎn)代批”問題，您認(rèn)為存在哪些解決途經(jīng)呢？

　　何淵：可以進(jìn)一步市場(chǎng)化，具體有三種可能的方案：一是全面市場(chǎng)化。在保留“食鹽定點(diǎn)生產(chǎn)許可制度”和完善“食鹽電子追溯制度”的前提下，取消“食鹽批發(fā)許可證”，實(shí)現(xiàn)食鹽的銷售全面市場(chǎng)化；二是部分市場(chǎng)化。在保留“食鹽定點(diǎn)生產(chǎn)許可制度”和完善“食鹽電子追溯制度”的前提下，還進(jìn)一步保留“省級(jí)食鹽批發(fā)許可證”，在省級(jí)繼續(xù)保留“食鹽專營(yíng)制度”，實(shí)施一級(jí)批發(fā)制度。但全面取消“省級(jí)以下食鹽批發(fā)許可制度”，省級(jí)以下的銷售環(huán)節(jié)自由放開，不設(shè)置行政許可；三是轉(zhuǎn)代批方案。就是在完整保留現(xiàn)有的“食鹽定點(diǎn)生產(chǎn)許可制度”和“食鹽批發(fā)許可制度”的前提下，進(jìn)一步全面實(shí)施國(guó)家發(fā)改委曾經(jīng)實(shí)施過的“轉(zhuǎn)（代）批許可制度”，實(shí)際解決食鹽銷售的最后一公里問題。

　　我認(rèn)為最佳的是第二種方案，因?yàn)樗罹哂锌刹僮餍裕炔慌c《國(guó)務(wù)院鹽業(yè)體制改革方案》相沖突，保留了“食鹽專營(yíng)體制”，又實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)活力，既保證了食鹽的安全，又實(shí)現(xiàn)了食鹽價(jià)格的市場(chǎng)化，使老百姓真正獲利。

　　NBD：很多人寄希望于本輪鹽改的另一個(gè)部分，也就是實(shí)現(xiàn)“政企分離”，您對(duì)此如何看待？

　　何淵：從6月底全國(guó)各地出的改革方案來看，普遍將經(jīng)信或工信部門作為鹽業(yè)主管部門，以經(jīng)信部門為主管單位的省份達(dá)到14個(gè)，工信7個(gè)。將糧食部門作為主管部門的省份有2個(gè)，其他的還有將商務(wù)、供銷社、食藥監(jiān)、鹽務(wù)部門作為行業(yè)主管部門。此外還有一些其他的獨(dú)立的鹽務(wù)管理方案。但是上面的諸種方案中，不管是經(jīng)信委方案、工信廳方案，還是獨(dú)立的鹽務(wù)管理局方案，政企分離形式目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也許并不難，但真正意義上的鹽業(yè)企業(yè)與地方政府的徹底利益切割卻幾乎是不可能完成的任務(wù)。新的鹽業(yè)行政主管班子很有可能從鹽業(yè)公司里抽調(diào)人手。在這樣的環(huán)境中，希望通過形式意義上的“政企分離”來徹底破除鹽業(yè)改革的“地方割據(jù)主義”，無疑是天方夜譚了。

　　個(gè)人建議實(shí)現(xiàn)“中央的垂直管理”，具體方案可以是由中央對(duì)地方各級(jí)鹽業(yè)行政部門實(shí)行垂直管理體制，改變由地方政府直接管轄的局面，全面實(shí)現(xiàn)鹽業(yè)行政管理的“去地方化”；或者是通過市場(chǎng)或行政的手段，由中央或央企對(duì)各省市鹽業(yè)批發(fā)企業(yè)、定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)的全面進(jìn)行并購(gòu)重組，從而真正實(shí)現(xiàn)地方鹽業(yè)公司與地方政府的利益切割。