日前，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)改革方案，對(duì)基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任進(jìn)行明確劃分。此次納入中央與地方共同財(cái)政事權(quán)范圍的共18個(gè)事項(xiàng)，包括義務(wù)教育、學(xué)生資助、基本就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保障、基本衛(wèi)生計(jì)生、基本生活救助、基本住房保障等八大類(lèi)。
“這些事項(xiàng)的特點(diǎn)，一是涉及人民群眾基本生活和發(fā)展需要，二是以人員或家庭為補(bǔ)助對(duì)象或分配依據(jù)，三是需要優(yōu)先和重點(diǎn)保障?！必?cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，方案中的事項(xiàng)涉及基本民生支出，關(guān)系到百姓切身利益，將這些事項(xiàng)率先明確為中央與地方共同財(cái)政事權(quán)，規(guī)范相關(guān)保障標(biāo)準(zhǔn)和分擔(dān)比例，有利于增強(qiáng)政策的穩(wěn)定性，更好地兜牢民生底線。
中央與地方的財(cái)政關(guān)系，是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容，同時(shí)又是一個(gè)多年的“老大難”問(wèn)題。因?yàn)樗婕暗嚼娴恼{(diào)整，更關(guān)乎國(guó)家治理的格局。此次方案的出臺(tái)，被一些專(zhuān)家看作是改革的“突破口”，是建立央地財(cái)政關(guān)系的“破冰之舉”。
那么，中央與地方的財(cái)政事權(quán)劃分，大的原則是什么？哪些屬于各自獨(dú)立的財(cái)政事權(quán)，哪些屬于共同財(cái)政事權(quán)？支出責(zé)任又是怎樣劃分的？針對(duì)這些社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，麻辣財(cái)經(jīng)記者采訪了有關(guān)部門(mén)和專(zhuān)家，為您梳理一下改革思路。
財(cái)政事權(quán)分為三類(lèi)，事誰(shuí)干錢(qián)咋出要“明算賬”
黨的十九大報(bào)告要求，“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系?！?/p>
這里的“權(quán)責(zé)清晰”，權(quán)是指財(cái)政事權(quán)，責(zé)是指支出責(zé)任。建立中央和地方財(cái)政關(guān)系，首先要在“權(quán)責(zé)明晰”上突破，為建立科學(xué)規(guī)范的政府間關(guān)系創(chuàng)造基礎(chǔ)性條件。
那么，中央與地方財(cái)政事權(quán)如何劃分？早在2016年8月，國(guó)務(wù)院就對(duì)這項(xiàng)改革出臺(tái)了指導(dǎo)意見(jiàn)，將財(cái)政事權(quán)主要分為三類(lèi)：一是中央的財(cái)政事權(quán)，二是地方的財(cái)政事權(quán)，三是共同的財(cái)政事權(quán)。
國(guó)防、外交、國(guó)家安全、出入境管理、全國(guó)性重大傳染病防治等，要逐步確定或上劃為中央的財(cái)政事權(quán)。
社會(huì)治安、市政交通、農(nóng)村公路、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)等，這些主要與當(dāng)?shù)鼐用衩芮邢嚓P(guān)的基本公共服務(wù)，要逐步確定為地方的財(cái)政事權(quán)。
義務(wù)教育、高等教育、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、就業(yè)等，要逐步確定為中央與地方共同財(cái)政事權(quán)，并明確各承擔(dān)主體的職責(zé)。
此次出臺(tái)的改革方案，對(duì)中央地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任進(jìn)行了明確劃分，包括基本公共服務(wù)領(lǐng)域的八大類(lèi)民生保障。
“中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分，是整個(gè)改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。”中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院院長(zhǎng)劉尚希認(rèn)為，方案通過(guò)設(shè)立共同財(cái)政事權(quán)，并分清各自的支出責(zé)任，進(jìn)一步明確了各級(jí)政府的職責(zé)，推動(dòng)解決責(zé)任落實(shí)不到位，甚至相互推諉、扯皮等問(wèn)題。方案既實(shí)現(xiàn)了改革的重點(diǎn)突破，也為后續(xù)分領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革提供了引領(lǐng)和支撐。
各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，但基本公共服務(wù)不能“縮水”
“方案的一大亮點(diǎn)，是參照現(xiàn)行財(cái)政保障或中央補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，制定了9項(xiàng)基本公共服務(wù)保障的國(guó)家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)?！必?cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，現(xiàn)行的基本公共服務(wù)有些事項(xiàng)保障標(biāo)準(zhǔn)、名稱(chēng)和內(nèi)涵不統(tǒng)一，沒(méi)有上升到國(guó)家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)的層面，地區(qū)間實(shí)際保障水平差異較大。制定國(guó)家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，有利于更好推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，進(jìn)一步織密扎牢民生網(wǎng)。
方案明確，基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)的支出責(zé)任，主要實(shí)行按比例分擔(dān)，并保持基本穩(wěn)定。中央的分擔(dān)比例，主要依據(jù)各地財(cái)力狀況、保障對(duì)象數(shù)量等因素確定，而不是按以往“東、中、西部”的概念來(lái)劃分，這也是此次方案的一個(gè)重要變化。
比如，對(duì)基本公共衛(wèi)生服務(wù)等7個(gè)事項(xiàng)，實(shí)行中央分檔分擔(dān)辦法，并將其分擔(dān)比例適當(dāng)簡(jiǎn)化和歸并為五檔。央地分擔(dān)比例這樣的：
第一檔，包括內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆12個(gè)?。▍^(qū)、市），中央分擔(dān)80%。
第二檔，包括河北、山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、海南10個(gè)省，中央分擔(dān)60%。
第三檔，包括遼寧、福建、山東3個(gè)省，中央分擔(dān)50%。
第四檔，包括天津、江蘇、浙江、廣東4個(gè)?。ㄊ校┖痛筮B、寧波、廈門(mén)、青島、深圳5個(gè)計(jì)劃單列市，中央分擔(dān)30%。
第五檔，包括北京、上海2個(gè)直轄市，中央分擔(dān)10%。
從上面的劃分可以看出，地方財(cái)政實(shí)力弱的，中央分擔(dān)得就多；地方財(cái)政實(shí)力越強(qiáng)，中央分擔(dān)的比例就越小。這主要是考慮各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，基本公共服務(wù)成本和財(cái)力差異較大，中央承擔(dān)的支出責(zé)任實(shí)行差別化分擔(dān)，向困難地區(qū)傾斜。這樣，就可以保障財(cái)政實(shí)力不強(qiáng)的省份，基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)不下降。
改革要著眼國(guó)家根本利益，分步實(shí)施、穩(wěn)妥推進(jìn)
“多年來(lái)，政府間事權(quán)劃分改革進(jìn)展相對(duì)緩慢，主要原因是受傳統(tǒng)計(jì)劃體制影響，各級(jí)政府職能配置缺乏清晰分工的理念，‘機(jī)關(guān)化’特征顯著?！?中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)樓繼偉認(rèn)為，上級(jí)政府慣于通過(guò)行政命令方式管控下級(jí)政府，而不是由各級(jí)政府根據(jù)事權(quán)屬性，直接承擔(dān)相關(guān)事權(quán)，從而導(dǎo)致政府間權(quán)責(zé)邊界模糊，共同事務(wù)泛濫，行政效率偏低。
央地財(cái)政關(guān)系，需要通過(guò)制度建設(shè)來(lái)調(diào)整權(quán)責(zé)和利益，形成有效的激勵(lì)約束機(jī)制，積聚改革合力，實(shí)現(xiàn)總體利益最大化。改革的基本方向是，適度加強(qiáng)中央的財(cái)政事權(quán)，保障地方履行財(cái)政事權(quán)，減少并規(guī)范中央與地方共同財(cái)政事權(quán)。
劉尚希認(rèn)為，財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分，當(dāng)前最大的問(wèn)題是法律基礎(chǔ)薄弱。在以“中央決策、地方執(zhí)行”為主的方式下，“上面點(diǎn)菜、下面買(mǎi)單”的情形普遍存在?！盀槭裁凑鱾€(gè)部門(mén)都要發(fā)文件，都要手里頭抓一把米？實(shí)際上都是為了履行職責(zé)，但職責(zé)中法定的成分少，更多的是部門(mén)的偏好?！?/p>
比如，一些部門(mén)千方百計(jì)要找一個(gè)項(xiàng)目，與中央的要求大體能掛上鉤，然后要錢(qián)再往下分錢(qián)，并要求地方政府出錢(qián)配套?！吧厦纥c(diǎn)菜”，使地方買(mǎi)單具有高度不確定性，由此導(dǎo)致財(cái)力與事權(quán)不匹配。而且上面點(diǎn)的菜點(diǎn)多了，地方政府也買(mǎi)不起單，就只好借助舉債融資來(lái)應(yīng)對(duì)這種不確定性，于是就會(huì)產(chǎn)生新的風(fēng)險(xiǎn)。這是當(dāng)前財(cái)政體制運(yùn)行中的根本性問(wèn)題。
“所以，央地財(cái)政事權(quán)劃分改革非常重要，必須統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，分步實(shí)施，穩(wěn)妥推進(jìn)。要以法治的方式來(lái)履行好中央地方各自權(quán)責(zé)，減少隨意性。避免想起一出就發(fā)一個(gè)文件，把履行事權(quán)的責(zé)任層層往下推，隨意加大地方支出責(zé)任?！眲⑸邢?qiáng)調(diào)。（人民日?qǐng)?bào)中央廚房·麻辣財(cái)經(jīng)工作室 李麗輝）
