PPP，即政府與社會資本合作。近年來，我國PPP投資項目快速增長，截至2017年9月末，全國PPP綜合信息平臺中的入庫項目合計14,220個，累計投資額17.8萬億元。
短短幾年，就投了這么多錢。很多人關(guān)心：是否花得物有所值？
國家引入PPP模式，是為了加快公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高公共服務(wù)水平，提高百姓生活質(zhì)量。PPP是一個好機(jī)制，四年來取得了明顯成績。近期國家有關(guān)部門出臺系列監(jiān)管政策，目的是為了點剎降速打方向，及時糾偏防風(fēng)險，讓PPP回歸正軌，行穩(wěn)致遠(yuǎn)。為規(guī)范PPP發(fā)展，管理部門接連出招，旨在防止PPP異化、跑偏，防止地方政府借PPP這個“馬甲”違規(guī)融資舉債，導(dǎo)致地方隱性債務(wù)增長，金融風(fēng)險和地方財政風(fēng)險交織互現(xiàn)。
PPP項目不僅講求經(jīng)濟(jì)效益，還得強(qiáng)調(diào)社會效益。社會資本就是“奔錢”來的，一個PPP項目沒有經(jīng)濟(jì)效益，社會資本不可能跟政府合作。但如果項目光顧著賺錢，服務(wù)不好又“齁貴”，那等于犧牲了公眾利益。兩者如何平衡，不是一件容易的事。日前，中國財政科學(xué)研究院舉辦專題論壇，專家們圍繞PPP項目的焦點和痛點發(fā)表了觀點和看法，其中特別談到了績效評價問題，對做好PPP項目頗有借鑒意義。
政府與社會資本合作，目的是為百姓提供公共服務(wù)
“政府與社會資本合作的項目，都與公共服務(wù)有關(guān)，具有公益性、公共性。這種合作不僅僅涉及到政府和社會資本方，它還涉及到老百姓。”中國財政科學(xué)研究院院長劉尚希認(rèn)為，開展政府和社會資本合作的目的，就是采用市場化、商業(yè)化的模式，來為老百姓提供更多、更好的公共服務(wù)。政府與社會資本合作成功不成功，不僅要看這個項目有沒有盈利，更要看老百姓滿意不滿意，如果老百姓不滿意，運營得再好那也未必是成功的。
劉尚希表示，PPP有兩個關(guān)鍵詞：一是合作伙伴，二是公共服務(wù)。從第一個關(guān)鍵詞來講，政府與社會資本既然是合作伙伴，就應(yīng)當(dāng)是一種平等關(guān)系，而不是命令與服從的關(guān)系。第二個關(guān)鍵詞是公共服務(wù)。既然是公共服務(wù)，顯然不僅涉及到政府和社會資本兩個方面，還涉及到社會大眾。政府和社會資本合作是公共服務(wù)的供給側(cè)改革，因此必須要考慮民眾對公共服務(wù)的需求。
無論是政府部門，還是社會資本方，要把老百姓滿意作為最高標(biāo)準(zhǔn)、最終目標(biāo)，融入到政府與社會資本合作項目的整個過程中。 “如果一開始沒考慮老百姓，只是政府和社會資本方兩家在磋商，兩家在考慮各自的小算盤，這種公共服務(wù)方式的創(chuàng)新很可能就會陷入失敗?！眲⑸邢Ｕf。
在PPP項目的執(zhí)行過程中，績效評價是衡量項目優(yōu)劣的主要手段。財政部、發(fā)改委及相關(guān)部委出臺的有關(guān)規(guī)定中，都明確要求PPP項目進(jìn)行績效評價。但在實踐中，PPP項目績效評價的約束、激勵作用卻并未完全發(fā)揮出來。
財科院研究員孫潔認(rèn)為，以往對PPP項目進(jìn)行績效評價時，往往重視基于利潤、現(xiàn)金流等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的“效率”，對惠民利民等社會效益的“有效性”缺乏考察，評價體系仍以商業(yè)性指標(biāo)為主，“將社會公眾意見作為監(jiān)測分析和績效評價的重要內(nèi)容”這一政策要求在實踐 中沒能有效落地。
實行全過程動態(tài)監(jiān)管，防止財政資金“打水漂”
PPP模式主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基礎(chǔ)公共服務(wù)領(lǐng)域，這恰恰也是政府的職能所在。不管是政府直接投資入股，還是給予財政補貼或政府付費，對于PPP項目的建設(shè)，政府是負(fù)有一定的財政支出責(zé)任的。
在財科院于長革研究員看來，PPP項目的政府財政支出存在以下問題：
一是財政支出責(zé)任越位。政府和社會資本合作項目大多具有公共性，而不是純粹的商業(yè)化項目。“西部某市為了拉動本地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長，借著保增長的名號，將一個純粹的商業(yè)地產(chǎn)項目包裝成PPP。政府除了要為此拿出25%的配套建設(shè)投資，在項目建成后的18年內(nèi)，每年要拿出近一億的資金用于該項目運營的財政補貼，政府的支出責(zé)任明顯越位?！?/p>
二是“明股實債”現(xiàn)象普遍。按規(guī)定，對于PPP項目的建設(shè)，企業(yè)應(yīng)該采取入股投資的方式，但是實際企業(yè)私下里和政府已經(jīng)談妥，企業(yè)要的不是股權(quán)是債權(quán)，政府未來要以每年還本付息的方式為企業(yè)還債。以財政資金作為風(fēng)險兜底的劣后資金，實質(zhì)上是地方政府變相舉債，政府財政支出責(zé)任無限大。目前，有相當(dāng)數(shù)量的PPP項目都是這種形式。
“不少PPP項目預(yù)算管理是一本糊涂賬，政府稀里糊涂的就把錢支出出去了，這種情況下，對PPP的績效考核肯定是形同虛設(shè)?！庇谖母镎f。
按規(guī)定，在PPP項目中，政府方與項目公司明確約定項目的績效標(biāo)準(zhǔn)，并將政府支付對價與項目公司的績效表現(xiàn)掛鉤。不過，當(dāng)前大多數(shù)的“可用性+績效付費”方式，實際上是在項目竣工驗收合格之后，政府就按固定金額分期支付。即使運營維護(hù)考核不合格，也只是扣除運營維護(hù)費用，但這樣的處罰，很難彌補社會效益的下降。
一個PPP項目，怎樣才能讓政府的錢花在實處，讓社會資本有錢賺，讓社會公眾享受良好的公共服務(wù)？
專家建議，對于投入PPP項目中的財政資金，政府要進(jìn)行全過程、全方位的動態(tài)監(jiān)控，避免被擠占、挪用，甚至揮霍浪費現(xiàn)象的發(fā)生。首先就是要建立項目庫，要在認(rèn)真審查和篩選PPP項目的基礎(chǔ)上，按照輕重緩急實行動態(tài)管理。同時，要引入專家組、預(yù)算單位和相關(guān)主管部門，包括第三方的中介機(jī)構(gòu)，一起來建立健全PPP項目的績效評價體系，確保預(yù)算績效評價的客觀公正。發(fā)現(xiàn)問題要及時提出改進(jìn)措施，并且要將績效評價的信息及時向社會-公開披露，接受全社會的監(jiān)督，確保PPP項目的“陽光操作”。（人民日報中央廚房·麻辣財經(jīng)工作室曲哲涵）
