最近，一條湖南省寧鄉(xiāng)縣政府撤回融資擔(dān)保聲明的新聞，引起了公眾的廣泛討論。
媒體報(bào)道，8月23日，網(wǎng)上流傳了一份寧鄉(xiāng)縣人民政府關(guān)于融資擔(dān)保函作廢的聲明，直接宣布其在2015年1月1日以前出具的所有擔(dān)保函、承諾函全部作廢。輿論頓時(shí)一片嘩然。更為戲劇性的是，就在網(wǎng)上紛紛議論之際，8月24日，當(dāng)?shù)卣滞ㄟ^紅網(wǎng)宣布，收回該聲明。
這一來一去，可謂是調(diào)足了大眾胃口：政府為什么要出具這些擔(dān)保函?政府明文出的公函想作廢就作廢，公信力何在?作廢之后那些債務(wù)該怎么解決?
舉債
問題很多，我們可以先從政府為什么要開具這些擔(dān)保函入手。
擔(dān)保函，眾所周知，就是政府替一些地方融資平臺背書做擔(dān)保的文件，但由于在現(xiàn)實(shí)操作中，這些平臺主要是在替政府承擔(dān)相關(guān)的公共事務(wù)建設(shè)，所以，這一行為其實(shí)就是政府的“違規(guī)舉債”。
舉債嘛，也不難理解，背后最根本的原因不過是缺錢!
可能很多人要問了，缺錢那你就去增加稅收，找中央要錢，或者發(fā)行債券唄，搞什么非法舉債?但問題在于，在2011年之前，中央是嚴(yán)禁各地方政府發(fā)行公債的，《預(yù)算法》就明確規(guī)定了“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方債券?！奔又畤邑?cái)政數(shù)額有限，僧多粥少，要審批并不容易。
但奈何地方政府守護(hù)GDP的心無處安放啊，怎么辦呢，于是不少政府靈機(jī)一動，就走上了高價(jià)賣地的道路。但抬高地價(jià)的后果大家肯定都清楚，資產(chǎn)逐漸呈現(xiàn)泡沫化的趨勢，樓市杠桿率也在不斷加高。
怎么辦呢?2014年春天中央算是放開了一個(gè)小口子，財(cái)政部發(fā)了新政，允許10個(gè)省、直轄市、計(jì)劃單列市以“自發(fā)自還”的形式試點(diǎn)發(fā)行地方債券，但是發(fā)行的額度和時(shí)間還是要經(jīng)過國務(wù)院審批。這就很明白了，一方面中央希望給地方政府一些經(jīng)濟(jì)活力，另一方面又想把債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)緊緊掌握在自己手里，于是出了這么個(gè)政策。
但中央的良苦用心地方政府顯然沒有體會到，拿到試點(diǎn)資格的嫌額度不夠用，沒拿到資格的則更是叫苦連天……最終，殊途同歸，大部分的地方政府還是走上了違規(guī)舉債的道路。
變種
當(dāng)然，今天我們要談的違規(guī)舉債方式主要是2014年9月以后行為。業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為，從2014年修訂預(yù)算法到同年9月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(43號文)，我國開始加強(qiáng)對地方債的管理。而這一法案的最重要的意義，在于真正明確了地方政府舉債的“正面清單”和“負(fù)面清單”。
所以，這個(gè)日期以后的違規(guī)舉債，其實(shí)就是地方政府的一種“僥幸心理”。
具體是怎么操作的呢，比如大名鼎鼎的“城投債”，由各地的城投集團(tuán)發(fā)行，從表面上看就是企業(yè)債券，由企業(yè)兌付，但實(shí)際上發(fā)行的全過程都有地方政府的影子。所以，無論是發(fā)行方還是投資人，都心照不宣地認(rèn)為“城投債”就是一種地方政府債。
再有就是上面提到的“承諾函”、“擔(dān)保函”、“安慰函”、PPP合作(政府和社會資本合作)、地方購買公共服務(wù)領(lǐng)域等。
據(jù)中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授、中財(cái)—鵬元地方財(cái)政投融資研究所執(zhí)行所長溫來成介紹，這些函，大多是由地方財(cái)政部門和地方人大以政府文件或者會議紀(jì)要的形式，對相關(guān)的投融資平臺進(jìn)行擔(dān)保，都聲稱會將這類款項(xiàng)納入地方政府的財(cái)政預(yù)算中，按期償付。但實(shí)際上，大家心里都明白，這個(gè)函不具備任何法律效應(yīng)。
除此之外，不少政府還會以購買公共服務(wù)的名義去為建設(shè)工程等項(xiàng)目舉債。由于服務(wù)類項(xiàng)目的特殊性，不是在時(shí)間段內(nèi)可以完成，資金和時(shí)間有長期的匹配過程，因此也就有了類債的屬性。
警鐘
說到這里，大家是不是會發(fā)現(xiàn)這樣一個(gè)問題，這些違規(guī)舉債的行為直接脫離了北京的審批和監(jiān)管，連發(fā)改委、財(cái)政部都摸不清地方上到底融了多少資欠了多少債，更無法對地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)做一個(gè)有效的數(shù)據(jù)評估，“地方債”似乎已經(jīng)有了失控的態(tài)勢?
事實(shí)上情況已經(jīng)非常嚴(yán)重。數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年我國地方政府債務(wù)余額15.32萬億元，地方政府債務(wù)率為80.5%。2015年地方政府債務(wù)16萬億元，地方政府債務(wù)率為89.2%。
而2015年底，十二屆全國人大常委會第十八次會議分組審議《國務(wù)院關(guān)于規(guī)范地方政府債務(wù)管理工作情況的報(bào)告》時(shí)，已有部分委員提及，有的省、地區(qū)負(fù)債率超過100%，100多個(gè)市本級、400多個(gè)縣級政府的債務(wù)率超過100%。
這是什么概念呢?一般來說，當(dāng)年債務(wù)還本付息支出占財(cái)政支出比例超過20%，那就存在很大風(fēng)險(xiǎn)了。而實(shí)際上，在地方，一般要求當(dāng)年的還本付息額不超過財(cái)政支出的10%到15%，否則流動性風(fēng)險(xiǎn)就非常大了。
反觀目前中國的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，無疑十分值得憂慮。
整改
怎么辦?
前面已經(jīng)說到，2014年的43號文以后，中央已經(jīng)基本放開了一個(gè)地方政府正面融資的口子，允許地方自主發(fā)債。
但最重要的，還是要“堵后門”防范近年來各類違規(guī)舉債的“新變種”。比如：將各類地方債務(wù)納入預(yù)算管理;實(shí)施債務(wù)限額和余額管理;置換存量債務(wù);切割各類融資平臺等。
2016年11月11日國務(wù)院辦公廳出臺《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》，就明確：“地方政府對其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央實(shí)行不救助原則?！焙茱@然，國務(wù)院是希望通過《預(yù)案》再一次強(qiáng)調(diào)政府債務(wù)和企業(yè)債務(wù)之間的關(guān)系，試圖借此打消地方部門對中央托底債務(wù)的幻想。
今5月3日，財(cái)政部、國家發(fā)改委、司法部及“一行三會”等六部委聯(lián)合發(fā)布《進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(50號文)，要求規(guī)范地方政府舉債融資行為，各地須在7月31日前摸底排查并改正地方政府和相關(guān)部門不規(guī)范融資行為。
5月28日，財(cái)政部出臺《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》，要求嚴(yán)禁利用或虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同違法違規(guī)融資。
可以看出來，近年來，政府這一系列的重拳政策，也越來越趨于嚴(yán)苛和細(xì)節(jié)化。
反悔
山雨欲來風(fēng)滿樓。這邊中央剛剛下了政策，那邊地方政府就有點(diǎn)惶惶不可終日了。
于是，各類收回?fù)?dān)保函的新聞?lì)l頻出現(xiàn)在大眾面前。
寧鄉(xiāng)縣的事情必然不會是個(gè)例。
2016年10月，貴州省部分地方財(cái)政局發(fā)出的撤回承諾函流傳開來，涉及安順市、正安縣以及遵義市等;今年6月9日，河南省許昌市城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)財(cái)政局在《河南日報(bào)》發(fā)布公告，撤銷此前對民生金融租賃股份有限公司出具的一封項(xiàng)目還款承諾函。
但問題在于，這些已經(jīng)經(jīng)過人大批準(zhǔn)，蓋了公章的文件，說撤就撤，公眾對于政府還會有基本的信任嗎?信任一旦失去，未來，政府和官員還能拿什么守護(hù)他們的GDP呢?
當(dāng)然，歸根結(jié)底，還是中央和地方財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配的原因。地方政府有事權(quán)，卻沒有與之匹配的財(cái)權(quán)。我們當(dāng)然能夠理解政府和官員們在頂風(fēng)作案，違規(guī)舉債時(shí)的心情，無疑是希望提高地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。但說實(shí)話，一味地依賴債務(wù)來推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也無異于飲鴆止渴。
要想有一個(gè)健康的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，就必須尋找更加健康的發(fā)展模式和財(cái)政收入來源，進(jìn)行財(cái)稅體制改革，清理地方事權(quán)和財(cái)權(quán)，做到平衡發(fā)展，才是根本之道。而在這一進(jìn)程中，切斷非法舉債的惡習(xí)所帶來的陣痛，是必經(jīng)的過程。
