今年51歲的吳福紅沒(méi)有想到，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔(dān)任副科級(jí)干部18年之后，自己能晉升“正科級(jí)”，享受到和書(shū)記鎮(zhèn)長(zhǎng)一樣的工資待遇。按照這位陜西省渭南市臨渭區(qū)藺店鎮(zhèn)人大副主席原先的想法，自己可能會(huì)和鎮(zhèn)里以前的老同事一樣，在副科級(jí)崗位上干到退休——在以往，這似乎是多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的“仕途”走向。
“鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部能干到書(shū)記鎮(zhèn)長(zhǎng)的人太少太少了。現(xiàn)在我也是‘正科級(jí)’，每月多拿二三百元的工資。要對(duì)得起這份待遇，更得好好干了!”面對(duì)《瞭望》新聞周刊記者，吳福紅面露喜悅。
這是縣級(jí)以下公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行改革給基層干部帶來(lái)的改變。
截至2015年底，我國(guó)有716.7萬(wàn)公務(wù)員，六成分布在縣級(jí)以下。“上面千條線、底下一根針”。基層單位承擔(dān)著數(shù)量龐大的改革發(fā)展事項(xiàng)的落實(shí)執(zhí)行任務(wù)，工作壓力大。然而受機(jī)構(gòu)規(guī)格等因素限制，縣以下機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和非領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)十分有限，基層公務(wù)員晉升通道狹窄。由于工資待遇與職務(wù)級(jí)別直接掛鉤，基層公務(wù)員待遇長(zhǎng)期相對(duì)偏低，工作積極性受挫，不利于全面深化改革的推進(jìn)。
針對(duì)這一問(wèn)題，中辦國(guó)辦于2015年1月印發(fā)了《關(guān)于縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度的意見(jiàn)》，人社部、中組部、中央編辦、財(cái)政部、國(guó)家公務(wù)員局等五部門部署了具體實(shí)施工作。
近一年半的時(shí)間過(guò)去了，各地職務(wù)職級(jí)并行制度落實(shí)情況如何?如何防范改革措施變形走樣?改革深入推進(jìn)有何困惑?近日，《瞭望》新聞周刊記者在山東、陜西、湖南等地進(jìn)行了調(diào)查。
“說(shuō)心里沒(méi)有不痛快，那是假話”
《瞭望》新聞周刊記者在山東省棗莊市山亭區(qū)見(jiàn)到徐莊鎮(zhèn)組織辦副主任、環(huán)保所所長(zhǎng)陳志新時(shí)，他正在宋莊村地頭督導(dǎo)三夏防火。
為阻止村民焚燒麥秸稈，一個(gè)上午他已跑了十來(lái)個(gè)村，累得精疲力竭?！斑@是工作常態(tài)?！?7歲的陳志新已在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作14年，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作一崗雙責(zé)，除了夏收時(shí)防火，汛期時(shí)防汛等本職工作，還有包村任務(wù)，村里大事小情都得抓，晚上加班到十一二點(diǎn)很正常?！?/p>
記者在山東采訪看到，基層特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)著上級(jí)所有政策的貫徹執(zhí)行和落實(shí)，工作頭緒多、任務(wù)繁重，來(lái)自發(fā)展、環(huán)保、維穩(wěn)等方面的壓力巨大，經(jīng)常加班加點(diǎn)，“周六保證不休息，周日休息不保證”是他們的寫照。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部早出晚歸，對(duì)家人的溝通照顧不夠，甚至好多天和孩子說(shuō)不上幾句話，更談不上教育。
一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說(shuō)，現(xiàn)在不允許干部“走讀”，工作日他們每天住在鎮(zhèn)政府宿舍，遠(yuǎn)離家人。但是一個(gè)鎮(zhèn)就那么幾個(gè)領(lǐng)導(dǎo)崗位，普通干部辛辛苦苦幾十年，“老得都比別人快”，卻很難有機(jī)會(huì)提拔?！罢f(shuō)心里沒(méi)有不痛快，那是假話!”
“辛辛苦苦三十年，退休還是個(gè)科員”，受訪基層干部坦言，由于晉升存在“透明天花板”，有的干部到了四五十歲感到升遷無(wú)望，在工作中難免產(chǎn)生消極情緒，甚至覺(jué)得“低人一等”。
山亭區(qū)人社局局長(zhǎng)徐慶勇說(shuō)，基層干部人數(shù)多、職數(shù)少，大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)三四百人，小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也有一百多人，正科級(jí)只有四五人，副科級(jí)十來(lái)人，許多人干到退休也熬不到副科，于是“平平安安占位置，忙忙碌碌裝樣子，疲疲塌塌混日子”。有的甚至“干不干活就看書(shū)記瞪不瞪眼”。
在這樣的現(xiàn)實(shí)下，大多數(shù)入職的基層年輕干部，忙于考中央、省、市的公務(wù)員考試，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)基本成了跳板、流水線，真正對(duì)基層工作熟悉的干部越來(lái)越少，留在基層的絕大多數(shù)是學(xué)歷全日制專科以下或是年齡超過(guò)35歲的干部。
在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作了17年的陜西省澄城縣韋莊鎮(zhèn)干部于紅波告訴記者，自己參加工作之初，鎮(zhèn)政府里30歲左右的年輕人有20多個(gè)。由于在鄉(xiāng)鎮(zhèn)很難有晉升機(jī)會(huì)，年輕人大多想方設(shè)法調(diào)到上級(jí)機(jī)關(guān)，如今他們中的80%已得到提拔。自己留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，職務(wù)多年“原地踏步”，難免心生失落。
于紅波的這種失落感，在職務(wù)與職級(jí)并行改革后得到很大緩解。如今，她的工資漲了260余元，工資總額達(dá)到3700多元。“咱雖然在鄉(xiāng)鎮(zhèn)上班，可拿的也是副科級(jí)的工資，還有啥理由不好好干工作?”
“感覺(jué)命運(yùn)掌握在自己手里”
在記者走訪的山東、陜西、湖南等地，職務(wù)與職級(jí)并行后，基層干部待遇和級(jí)別受到“擠壓”的狀況得到了明顯改觀。
“職務(wù)職級(jí)并行是一場(chǎng)及時(shí)雨、一顆定心丸。”去年政策執(zhí)行后，陳志新開(kāi)始享受副科級(jí)待遇，工資漲了400多元，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的特崗津貼，每月收入達(dá)3600多元?！斑@樣一來(lái)，在家里有地位了，說(shuō)話硬氣了。工作也有了奔頭?！?/p>
在陜西省合陽(yáng)縣，過(guò)去50%的基層干部以科員身份退休;改革后，791人職級(jí)得到晉升，占全縣公務(wù)員和參照公務(wù)員管理事業(yè)單位人員總數(shù)的36.25%。其中，科員晉升副科職級(jí)的有564人。在澄城縣，職級(jí)得到晉升的公務(wù)員占到總數(shù)的42.15%。
“以前是‘千軍萬(wàn)馬擠獨(dú)木橋’，現(xiàn)在‘獨(dú)木橋’變成了‘雙車道’?！眲倓倳x升為副科職級(jí)的澄城縣財(cái)政局預(yù)算股股長(zhǎng)臧建成說(shuō)，自己參加工作20年，做科員17年，這次晉升為副科級(jí)，每月工資加津補(bǔ)貼增加了277元，和副局長(zhǎng)工資水平相當(dāng)?！艾F(xiàn)在就算是不‘當(dāng)官’，也一樣能體現(xiàn)職業(yè)價(jià)值。這項(xiàng)改革讓踏踏實(shí)實(shí)在基層工作的人享受到了改革紅利，心氣順了、干勁兒足了。”
山東省棗莊市山亭區(qū)司法局局長(zhǎng)王宜建“正科”已滿15年。從2001年開(kāi)始，他先后干過(guò)區(qū)旅游局局長(zhǎng)、店子鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)、教育局局長(zhǎng)、組織部副部長(zhǎng)。去年職務(wù)職級(jí)并行后，他享受到副處級(jí)待遇，每月收入增加了625元。“除了經(jīng)濟(jì)上的實(shí)惠，還有一種人格上的尊重，感覺(jué)得到了組織的認(rèn)可、社會(huì)的承認(rèn)。”王宜建這樣認(rèn)為。
政策受惠者不僅在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也包括縣直部門干部。今年46歲的龔傳松現(xiàn)任山亭區(qū)人社局勞動(dòng)監(jiān)察辦公室主任，已“后備”了11年。自從2005年被列為局里的重點(diǎn)培養(yǎng)對(duì)象，他先后掛職過(guò)副鎮(zhèn)長(zhǎng)、村“第一書(shū)記”，承擔(dān)過(guò)很多如幫包改制破產(chǎn)企業(yè)、接待大規(guī)模群眾上訪等急難險(xiǎn)重任務(wù)。但是由于機(jī)構(gòu)合并、清理超職數(shù)配備干部等原因，局里從2011年就再也沒(méi)提拔過(guò)干部。
職務(wù)職級(jí)并行后，龔傳松的職級(jí)調(diào)整為副科級(jí)，工資每月增加500多元，“說(shuō)實(shí)話，以前每次干部調(diào)整，思想波動(dòng)都非常大?，F(xiàn)在有了職級(jí)政策，心里有了底，感覺(jué)命運(yùn)掌握在了自己手里?！?/p>
截至2015年底，山亭區(qū)共有431人符合公務(wù)員職級(jí)晉升條件，其中晉升正處職級(jí)的5人，晉升副縣職級(jí)的103人，晉升正科職級(jí)的42人，晉升副科職級(jí)的281人。
徐慶勇等基層干部認(rèn)為，職務(wù)與職級(jí)并行政策落實(shí)一年多來(lái)，實(shí)現(xiàn)了兩個(gè)“利好”。一是有利于留住基層干部的心，穩(wěn)住基層干部隊(duì)伍。二是減少了干部間的矛盾內(nèi)耗。以前只有一個(gè)職務(wù)通道，干部間競(jìng)爭(zhēng)激烈，難免出現(xiàn)矛盾。有些干部為獲提拔，甚至跑官要官?，F(xiàn)在只要踏實(shí)工作，就能得到組織認(rèn)可，在干部中樹(shù)立了正面導(dǎo)向。
“說(shuō)句心里話，過(guò)去我們羨慕市里的干部，人家機(jī)關(guān)級(jí)別高、晉升機(jī)會(huì)多?，F(xiàn)在他們反而羨慕我們，咱也能安心在基層工作?！贝舜螘x升為副處職級(jí)的臨渭區(qū)政法委綜治辦副主任龔現(xiàn)方對(duì)記者說(shuō)。
嚴(yán)格審批確保正向激勵(lì)
職務(wù)職級(jí)并行這項(xiàng)牽涉數(shù)以百萬(wàn)計(jì)基層公務(wù)員切身利益的重大改革，如果不能嚴(yán)密部署、嚴(yán)格管控，而是讓“上有政策、下有對(duì)策”者鉆了空子，不僅無(wú)法形成正向激勵(lì)，反而會(huì)傷了基層干部的心。為確保改革健康順利推進(jìn)，多地出臺(tái)了內(nèi)容完備的改革細(xì)則。
“不得自行擴(kuò)大實(shí)施范圍，不得自行變更晉升職級(jí)的條件，不得自行出臺(tái)提高職級(jí)待遇的措施。”在湖南省為落實(shí)職務(wù)職級(jí)并行所制定的實(shí)施意見(jiàn)中，這“三個(gè)不得”十分搶眼。
“看重忠誠(chéng)、看重實(shí)干、看重?fù)?dān)當(dāng)、看重干凈、看重基層”，“對(duì)那些愛(ài)崗敬業(yè)、踏實(shí)干事、群眾公認(rèn)的優(yōu)秀基層干部和在急難險(xiǎn)重任務(wù)、重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)中敢抓敢管、實(shí)績(jī)突出的實(shí)干型干部?jī)?yōu)先予以提拔重用”，岳陽(yáng)市委組織部部長(zhǎng)王瑰曙認(rèn)為，這“五個(gè)看重”“兩個(gè)傾斜”的用人導(dǎo)向，可以形成正向激勵(lì)，讓基層公務(wù)員工作有盼頭、干事有熱情。
為保障改革順利推進(jìn)，岳陽(yáng)市成立了以市長(zhǎng)為組長(zhǎng)的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由市人社局牽頭協(xié)調(diào)，組織、機(jī)構(gòu)編制、財(cái)政部門做好晉升審批、待遇兌現(xiàn)等工作。各縣市區(qū)也成立相應(yīng)的工作機(jī)構(gòu)和機(jī)制，重大部署、重要政策集體會(huì)商、集體決策，對(duì)推進(jìn)工作倒排時(shí)間進(jìn)度，進(jìn)展情況一周一報(bào)送，一月一督查，確保今年6月底前完成首批職級(jí)晉升人員的審批工作。
為用足用好政策，岳陽(yáng)統(tǒng)一了改革的范圍步驟、職級(jí)晉升和工資執(zhí)行時(shí)間。并且將職務(wù)職級(jí)并行與治理機(jī)關(guān)事業(yè)單位“吃空餉”相結(jié)合，完成治理后再實(shí)施該項(xiàng)改革;與清理超職數(shù)配備干部相結(jié)合，化解歷史遺留問(wèn)題;與消化地方“土政策”相結(jié)合，推進(jìn)公務(wù)員隊(duì)伍規(guī)范化、制度化管理。
實(shí)施過(guò)程中，岳陽(yáng)密切關(guān)注各方面反映，重點(diǎn)做好事業(yè)單位人員、不符合職級(jí)晉升人員、機(jī)關(guān)工勤人員的思想引導(dǎo)工作，認(rèn)真細(xì)致解釋政策，確保改革平穩(wěn)順利實(shí)施。目前，岳陽(yáng)市華容縣、岳陽(yáng)樓區(qū)2個(gè)縣市區(qū)已完成首批職級(jí)晉升審批工作，全市2139名基層公務(wù)員晉升職級(jí)。其中，晉升正處級(jí)6人，晉升副處級(jí)293人、晉升正科級(jí)233人、晉升副科級(jí)1607人。
2015年4月以來(lái)，陜西省渭南市區(qū)縣各級(jí)陸續(xù)出臺(tái)改革實(shí)施意見(jiàn)，組建領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室，嚴(yán)格規(guī)范審批權(quán)限、機(jī)構(gòu)和人員范圍、晉升程序等，保證改革嚴(yán)范圍、不擴(kuò)大、不走樣。
渭南市公務(wù)員局局長(zhǎng)梁建軍介紹，當(dāng)?shù)馗鲄^(qū)縣公務(wù)員職級(jí)晉升，分為初核、復(fù)核、民主測(cè)評(píng)、考核、公示、報(bào)批和落實(shí)待遇等7個(gè)環(huán)節(jié)，重點(diǎn)審核公務(wù)員年齡、工齡、黨齡和學(xué)歷、工作經(jīng)歷的“三齡兩歷”，及公務(wù)員登記材料、歷年考核等次、任職年限和職級(jí)等。在審核中，嚴(yán)格甄別各種材料，杜絕弄虛作假行為。同時(shí)，對(duì)公務(wù)員考核和受到黨政紀(jì)處分等情況嚴(yán)格把關(guān)，防止不符合條件的人員晉升。
在渭南市臨渭區(qū)委組織部，十幾本厚厚的檔案冊(cè)，完整記錄著當(dāng)?shù)?99名基層公務(wù)員職級(jí)晉升的審批流程。《瞭望》新聞周刊記者隨機(jī)抽出了一位此次晉升副處職級(jí)干部的資料，材料包括晉升職級(jí)審批表、歷次任免文件、歷年考核等次、民主測(cè)評(píng)情況等，每個(gè)環(huán)節(jié)都由相關(guān)部門審核后加蓋公章，確保真實(shí)有效。
臨渭區(qū)委組織部副部長(zhǎng)楊曉鋒說(shuō)，在執(zhí)行政策過(guò)程中，組織部門會(huì)將擬晉級(jí)人員名單發(fā)函給紀(jì)檢監(jiān)察部門，了解他們受到黨政紀(jì)處分的情況。對(duì)尚在處分期內(nèi)的干部，依規(guī)取消其晉級(jí)資格。在臨渭區(qū)，6名干部因此未能晉級(jí)。
“對(duì)審查合格的晉升對(duì)象，按照不同的晉升級(jí)別，分別由區(qū)委常委會(huì)和組織人社部門會(huì)議研究，確保晉升工作公平公正。”楊曉鋒說(shuō)。
截至目前，渭南市各區(qū)縣已完成5157名公務(wù)員職級(jí)晉升審批，占全市縣鄉(xiāng)公務(wù)員總數(shù)的32.4%。其中，晉升正處級(jí)7人、晉升副處級(jí)119人。晉升副科級(jí)的人數(shù)最多，為4374人，占到全市各縣科員及以下公務(wù)員總數(shù)的38%。渭南絕大多數(shù)縣區(qū)已通過(guò)爭(zhēng)取一般性轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整預(yù)算等方式，將晉升職級(jí)的公務(wù)員待遇兌現(xiàn)到位，晉升人員人均月增資288元。
在澄城縣，2015年6～11月，共完成761名公務(wù)員職級(jí)晉升的集中審批。自去年12月起開(kāi)始常態(tài)化的審批機(jī)制，對(duì)新增符合晉升條件的公務(wù)員每月審批一次。目前，該縣共有771名公務(wù)員實(shí)現(xiàn)職級(jí)晉升。一位當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)記者說(shuō)，現(xiàn)在就算是一輩子不提拔，踏踏實(shí)實(shí)工作，到退休也能拿到鎮(zhèn)長(zhǎng)的工資，這是過(guò)去“想都不敢想的事兒”。
改革仍待深化完善
在調(diào)研中記者了解到，各地在落實(shí)縣以下公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行改革的過(guò)程中，也遇到了一些困擾和問(wèn)題，亟需持續(xù)深化改革予以破解。
首先，基層干部普遍反映，在縣鄉(xiāng)兩級(jí)，參公管理的事業(yè)單位數(shù)量受到嚴(yán)格限制，不少事業(yè)單位雖未參照公務(wù)員管理，事實(shí)上卻在履行一定的公共管理和行政職能。在這些事業(yè)單位，管理人員既無(wú)專業(yè)技術(shù)職稱，又不在此次改革范圍之內(nèi)，難免產(chǎn)生不平衡與失落之感。
在陜西關(guān)中一農(nóng)業(yè)大縣，當(dāng)?shù)毓麡I(yè)局也屬于非參公管理的事業(yè)單位。該局局長(zhǎng)長(zhǎng)期擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)，任正科級(jí)已近20年。但按照現(xiàn)行政策，他將無(wú)法晉升職級(jí)?；鶎痈刹糠从常愃魄闆r在縣級(jí)部門中普遍存在，可能對(duì)干部流動(dòng)產(chǎn)生不利影響。
“以我們縣為例，社保局、就業(yè)局、果業(yè)局、農(nóng)機(jī)局，還有各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的文化站、城建辦、農(nóng)技站等部門，都是非參公管理的事業(yè)單位。大家干的是行政部門的工作，卻無(wú)法享受到職務(wù)職級(jí)并行制度的改革紅利?！标兾髂晨h組織部門工作人員坦言。
在歷次政府機(jī)構(gòu)改革中，一些原政府工作部門被調(diào)整為非參公管理的事業(yè)單位。有的原為公務(wù)員身份的干部，也因此不在此次政策執(zhí)行范圍之列。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部能力很強(qiáng)，具備獨(dú)當(dāng)一面的能力，組織上考慮將其調(diào)任到縣里的事業(yè)單位任職，但由于擔(dān)心調(diào)任后失去晉升職級(jí)的資格，他們對(duì)此心存疑慮。
“有了職務(wù)與職級(jí)并行的通道，干部調(diào)整時(shí)，有公務(wù)員身份的干部就不愿意選擇事業(yè)單位，給這些單位調(diào)配干部將會(huì)增加難度。”山亭區(qū)委組織部常務(wù)副部長(zhǎng)常鈺表示。
基層干部建議，應(yīng)結(jié)合事業(yè)單位分類改革，考慮出臺(tái)履行一定行政職能的事業(yè)單位中管理人員的職級(jí)晉升政策。同時(shí)，應(yīng)統(tǒng)籌考慮因機(jī)構(gòu)改革等原因退出行政序列的事業(yè)單位工作人員的實(shí)際情況，優(yōu)先解決這部分人員的職級(jí)晉升難題。
其次，干部年度考核應(yīng)更加科學(xué)合理。職務(wù)與職級(jí)并行后，干部年度考核的重要性凸現(xiàn)。受訪的基層干部表示，目前的干部評(píng)議尚顯簡(jiǎn)單化，是“優(yōu)秀”、“稱職”、“基本稱職”還是“不稱職”，主要看群眾投票。應(yīng)借此次改革契機(jī)，參照科學(xué)發(fā)展指標(biāo)建立綜合考核體系，對(duì)干部個(gè)人制定量化考核辦法，既有共性指標(biāo)，也有個(gè)性指標(biāo)，把“考事”與“考人”結(jié)合起來(lái)。不僅讓干部知道“不能做什么”，更要知道“該做什么”、“該怎樣做”，推動(dòng)干部樹(shù)立正確政績(jī)觀。
其三，由于職務(wù)職級(jí)并行制度在設(shè)計(jì)中并未考慮到男女干部退休年齡的差別，事實(shí)上造成了部分女干部無(wú)法享受到改革紅利。受訪基層干部說(shuō)，由于女性公務(wù)員退休年齡一般比男性早五年，這使得不少女干部在職級(jí)晉升機(jī)會(huì)上受到影響，建議統(tǒng)籌考慮女性干部退休年齡現(xiàn)實(shí)，適當(dāng)縮短女公務(wù)員職級(jí)晉升年限。
