湖北日?qǐng)?bào)全媒記者王馨通訊員曾小玉
安靜的酉水、穿梭的車輛、納涼的人群、幸福的燈火……
8月15日晚8時(shí)，連接我省恩施州來鳳縣與湖南省湘西州龍山縣的湘鄂情大橋兩岸，呈現(xiàn)出一幅“河水穿城過、大橋連鄂湘”的美麗畫卷。
酉水河，被譽(yù)為土家兒女的母親河，發(fā)源于宣恩縣椿木營鄉(xiāng)七姊妹山自然保護(hù)區(qū)，全長477公里，蜿蜒于鄂湘渝黔4?。ㄊ校?個(gè)州、11個(gè)縣，經(jīng)沅江、匯洞庭、入長江。其中，流經(jīng)來鳳和龍山兩縣有80余公里，為兩縣界河。
從2014年7月來鳳縣提出“協(xié)作立法”動(dòng)議，到2017年3月和5月《恩施土家族苗族自治州酉水河保護(hù)條例》《湘西土家族苗族自治州酉水河保護(hù)條例》分別正式施行，歷經(jīng)兩年多的“長跑”，酉水河保護(hù)進(jìn)入有法可依的時(shí)代。
立法保護(hù)酉水河，貫徹實(shí)施情況如何？日前，湖北日?qǐng)?bào)全媒記者進(jìn)行了探訪。
酉水清清，協(xié)作立法效果初顯
8月16日，宣恩縣李家河鎮(zhèn)麻陽村，酉水上游，碧水青山間掩藏著一處廢舊的養(yǎng)殖場(chǎng)。
養(yǎng)殖場(chǎng)對(duì)岸，是龍山縣一處飲用水水源地的取水口?！梆B(yǎng)殖場(chǎng)建于2014年，是村里重點(diǎn)引進(jìn)的企業(yè)，發(fā)展勢(shì)頭一直不錯(cuò)?！崩罴液渔?zhèn)人大主席張勇介紹，2016年龍山縣調(diào)整飲用水水源地到此處后，為保護(hù)龍山百姓的飲水安全，鎮(zhèn)上村里下決心將養(yǎng)殖場(chǎng)搬走，目前基本搬遷完畢。
同樣，在酉水河來鳳縣河壩梁段，有一處來鳳縣的備用飲用水水源地，為保證來鳳百姓的飲水安全，龍山縣主動(dòng)對(duì)水源地對(duì)面的數(shù)家農(nóng)家樂進(jìn)行集中搬遷整治?！霸谟纤恿鹘?jīng)地段，來鳳與龍山兩縣犬牙交錯(cuò)，既有上下游關(guān)系，也有左右岸關(guān)系?！眮眸P縣人大常委會(huì)環(huán)境資源保護(hù)工作委員會(huì)主任劉偉感嘆，自兩州酉水河保護(hù)條例施行后，兩縣互相體諒、互相協(xié)作的事情越來越多?！?月28日，龍山、來鳳有關(guān)部門依據(jù)條例，開展了今年首次聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，抓獲5名非法電魚不法分子?！饼埳娇h畜牧水產(chǎn)局漁政執(zhí)法大隊(duì)隊(duì)長向光清介紹了兩縣最新的“合作成果”?！褒堷P”攜手，酉水清清。據(jù)恩施州、湘西州環(huán)保部門監(jiān)測(cè)，上半年酉水河有關(guān)斷面水質(zhì)全部達(dá)標(biāo)。
求同存異，破解地方法規(guī)沖突
8月15日上午，來鳳縣仙佛寺景區(qū)旁，酉水河靜靜地流淌著。
對(duì)岸龍山縣的一家農(nóng)家樂，伸出兩個(gè)水泵，“貪婪”地吮吸河水。
“以前，老百姓連腳都不敢伸進(jìn)去?！眮眸P縣人大常委會(huì)主任鄧家斌回憶，前些年，由于生活污水直排、農(nóng)業(yè)面源污染等原因，酉水河部分水域水體流動(dòng)滯緩，大量漂浮物聚集，黑臭情況突出。兩縣政府雖有治理行動(dòng)，卻因跨行政區(qū)域協(xié)調(diào)保護(hù)機(jī)制匱乏，收效甚微。
此背景下，鄧家斌等人提出協(xié)作立法共護(hù)“母親河”的動(dòng)議，立刻得到龍山方面的響應(yīng)。
2015年9月7日至10日，酉水河保護(hù)立法工作第一次聯(lián)席會(huì)議在來鳳縣召開。會(huì)議討論了酉水河保護(hù)協(xié)作立法工作方案及《酉水河保護(hù)條例（草案）》初稿。
草案初稿由恩施州人大常委會(huì)、湘西州人大常委會(huì)分別委托湖北民族學(xué)院、湖南吉首大學(xué)成立的起草組起草。這在兩州立法史上是一次重大創(chuàng)新。
討論中，湖北、湖南兩省的地方性法規(guī)以及恩施州、湘西州單行條例之間存在的沖突，成為關(guān)注點(diǎn)。
“沖突集中在兩大方面：一是同一行為法律責(zé)任不同；二是同一事項(xiàng)，禁止行為的區(qū)域和力度不一樣。”起草組成員、湖北民族學(xué)院法學(xué)院副院長汪燕教授說，“比如圍網(wǎng)養(yǎng)殖的問題，來鳳從2011年開始就逐步推行全面禁養(yǎng)，而龍山當(dāng)時(shí)只是采取限養(yǎng)，逐步淘汰?！?/p>
她認(rèn)為，制度設(shè)計(jì)上的沖突直接給執(zhí)行層面帶來了難度，不法分子在酉水河上“打游擊”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。
種種問題與沖突，并未動(dòng)搖兩州協(xié)作立法的決心，雙方進(jìn)一步加強(qiáng)溝通。
2016年5月17日至19日，酉水河保護(hù)立法工作第二次聯(lián)席會(huì)議在湖南省永順縣召開。會(huì)議進(jìn)一步討論和完善了條例草案文本內(nèi)容，并本著“求大同存小異”的原則，就酉水河跨行政區(qū)域協(xié)調(diào)保護(hù)機(jī)制達(dá)成共識(shí)，將草案文本修改為《恩施土家族苗族自治州酉水河保護(hù)條例》和《湘西土家族苗族自治州酉水河保護(hù)條例》兩個(gè)文本。
2016年9月29日、2017年1月9日，恩施州、湘西州人大常委會(huì)各自表決通過條例。隨后，兩省人大常委會(huì)分別批準(zhǔn)了條例。
由河到江，做好“共抓”文章
“保護(hù)酉水，就是保護(hù)長江?！睆膮⑴c起草條例草案始，汪燕一直這樣認(rèn)為。
她表示，在立法保護(hù)長江的呼聲日益高漲的背景下，酉水河保護(hù)條例探索跨行政區(qū)域協(xié)作立法有著更加積極的意義。
合作各方基于相鄰的地域、相連的山水、相通的文化，秉持共同的理念、共同的目標(biāo)，通過聯(lián)席會(huì)議的形式進(jìn)行協(xié)商溝通，借助專業(yè)力量形成共識(shí)文本，然后各自依照法定程序?qū)徸h、報(bào)批、發(fā)布、實(shí)施。
“站在全國角度看，長江立法是需要這些經(jīng)驗(yàn)的?？缭叫姓^(qū)域，破除部門藩籬，樹立上下游、左右岸‘一盤棋’思想，實(shí)現(xiàn)‘共抓’保護(hù)；站在全省范圍來看，將來開展清江、漢江等河流保護(hù)立法，同樣可以借鑒酉水河的經(jīng)驗(yàn)?！蓖粞嗾f。
“《恩施土家族苗族自治州酉水河保護(hù)條例》最大亮點(diǎn)在其第三章：跨行政區(qū)域協(xié)調(diào)保護(hù)機(jī)制。”參與協(xié)作立法全過程的恩施州人大法制委員會(huì)主任委員呂世安介紹，跨行政區(qū)域協(xié)調(diào)保護(hù)機(jī)制主要包含三方面：縣級(jí)以上人民政府間的聯(lián)合工作機(jī)制，如聯(lián)席會(huì)議制度、聯(lián)合監(jiān)測(cè)制度等；縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門間的協(xié)同執(zhí)法機(jī)制；縣級(jí)以上人大常委會(huì)間的協(xié)同執(zhí)法檢查機(jī)制。
他認(rèn)為，酉水河保護(hù)條例是跨區(qū)域協(xié)作立法的成功探索，其中滲透出的“上下游意識(shí)”“左右岸意識(shí)”值得借鑒。
